II SA/Wa 2168/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. B. na odmowę wydania kserokopii żądanych dokumentów z akt sprawy o zwolnienie ze służby w Policji (decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]) dokonaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] stanowiącym w istocie postanowienie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że G. B. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o nadesłanie skanów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zwolnieniowej, tj.: 1) dowodu, na podstawie którego ustalono, że po terenie, po którym wnioskodawca prowadził pojazd marki [...] odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów K.k., czyli dowodu, na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 K.k. "w ruchu lądowym", 2) dokumentu, który potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił wydania kserokopii wnioskowanych dokumentów, pouczając wnioskodawcę o treści art. 73 K.p.a. Jednocześnie poinformował go, że akta sprawy administracyjnej dotyczącej zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdzie może zwrócić się o uzyskanie interesujących go dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2018 r. G. B. złożył zażalenie na powyższe pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odmawiające wydanie żądanych dokumentów. W ocenie Komendanta Głównego Policji treść pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. spełnia kryteria postanowienia, bowiem zostało ono wydane i podpisane przez uprawniony organ administracyjny, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zostało skierowane do właściwego adresata, a także zawiera rozstrzygnięcie (odmawia wydania żądanych dokumentów). Brak pozostałych wymaganych elementów nie skutkuje uznaniem, że rozpoznanie wniosku nie nastąpiło w sposób przewidziany w art. 74 § 2 K.p.a., przy czym podkreślenia wymaga fakt, że na zakwalifikowanie pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. jako postanowienia nie ma wpływu okoliczność, iż pismo to nie zostało zatytułowane "postanowienie". O tym bowiem czym jest dany akt administracyjny decyduje jego treść a nie forma. Wobec zatem wniesienia zażalenia G. B. z zachowaniem ustawowego terminu bezprzedmiotowe jest badanie braku pozostałych wymaganych elementów formalnych postanowienia. Zaznaczył, że zgodnie z art. 73 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ la). Ponadto strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Na instytucję "udostępniania akt" sprawy składa się uprawnienie do: 1) przeglądania akt sprawy, 2) sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, 3) żądania uwierzytelnia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, 4) żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Strona może m.in. samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz uprawnienia strony do przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów. Obowiązek zatem umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów. Strona postępowania, bądź jej pełnomocnik, może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób) odpisów, w tym kserokopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. G. B. nie zgłosił jednak takiego żądania. Komendant Główny Policji podkreślił, że żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów należy wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że G. B. nie kwestionuje, że na jakimkolwiek etapie prowadzonego postępowania administracyjnego miał nieograniczony dostęp do materiałów sprawy lub by nie miał możliwości skorzystania z wynikającego z art. 73 § 1 i § 1a K.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej. W związku z powyższym uprawnienia strony, o których mowa w przepisie art. 73 K.p.a., mogły i nadal mogą zostać prawnie zaspokojone bez potrzeby wydawania z akt sprawy odpisów żądanych dokumentów. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował on rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r., uznając je za krzywdzące i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia (pisma) z dnia [...] sierpnia 2018 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał na stronnicze podejście Komendanta Głównego Policji, który zacytował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające jego tezę. Zwrócił uwagę na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, w której stwierdzono, że w ramach udostępnienia akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 K.p.a., mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Ponadto wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2290/17, w którym także wyrażono pogląd, iż strona ma prawo żądać wydania z akt kserokopii dokumentów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony również z tej przyczyny, iż nieprecyzyjnie określał on przedmiot żądania. Nie jest natomiast rolą organu ocena za stronę, które dokumenty z akt są jej potrzebne, a które nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu stało się postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Analizowany przepis wywoływał dotychczas rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok poglądów zaprezentowanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, funkcjonował również pogląd, że sporządzenie kopii pism z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt w rozumieniu art. 73 § 1 K.p.a. Powyższa regulacja ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął te rozbieżności podejmując w dniu 8 października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/18 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Sąd w składzie orzekającym związany jest poglądem przedstawionym we wskazanej uchwale i pogląd ten podziela. Z uzasadnienia uchwały wynika natomiast, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani uszczegóławiającymi ją elementami wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 K.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte, zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 K.p.a., mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby, więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 K.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie żaden z organów nie wyjaśnił rzeczywistych przyczyn odmowy wykonania kserokopii. Nie zostały sprecyzowane przeszkody uniemożliwiające uwzględnienie żądania skarżącego, na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wcześniej uchwale, co skutkowało naruszeniem art. 73 § 1 K.p.a., a w konsekwencji uchyleniem postanowień obu instancji. Komendant Główny Policji dopiero w odpowiedzi na skargę trafnie zauważył, iż skarżący nie wskazał, które konkretnie dokumenty powinny zostać przez organ skopiowane. Nie jest bowiem rolą organu ocena, które to dokumenty są dla strony ważne, a które nie. Organ powinien rozparzyć wniosek o wydanie kopii dokumentów z akt administracyjnych w sytuacji, gdy ten jest jasno sprecyzowany. Innymi słowy, wniosek powinien identyfikować określony dokument. W przeciwnym razie organ powinien wezwać zainteresowanego do sprecyzowania złożonego wniosku (art. 62 § 2 K.p.a.), i w sytuacji niesprecyzowania żądania wydać rozstrzygnięcie odmowne. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie dokumentów z akt w formie nieuwierzytelnionych kserokopii organ wezwie zainteresowanego do sprecyzowania wniosku. O ile skarżący uczyni zadość wezwaniu i nie wystąpią okoliczności wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uzasadniałby odmowę sporządzenia kserokopii żądanych akt sprawy, organ zobligowany będzie do pozytywnego ustosunkowania do wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono przepisy postępowania, tj. art. 73 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.