II SA/Wa 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Zarządu Powiatu oddala skargę K. K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd) skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] (dalej odpowiednio: Rada, Powiat) z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania Zarządu Powiatu [...] (dalej: Zarząd) z powodu nieudzielenia wotum zaufania. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 30a ust. 10 i 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej: u.s.p.), uzasadniając podjęciem przez Radę [...] sierpnia 2020 r. uchwały nr [...] o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania. Skarżąca wniosła w skardze o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do [...] września 2020 r. pełniła funkcję Starosty Powiatu [...], będąc przewodniczącym Zarządu w myśl art. 26 ust. 2 u.s.p. W ocenie skarżącej podjęcie przez Radę powiatu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Zarządowi, w skład którego wchodzi starosta, wywiera wpływ na sferę jej praw jako osoby pełniącej rolę przewodniczącego Zarządu, instytucja wotum zaufania stanowi konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie Powiatu, odpowiedzialność za który ponosi organ wykonawczy, tj. Zarząd. Fakt braku wotum zaufania skutkuje możliwością odwołania Zarządu, w tym Starosty, do którego może dojść nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. W niniejszej sprawie Zarząd został odwołany [...] września 2020 r. z powodu braku wotum zaufania. Tego samego dnia Rada powołała nowy zarząd, wskutek czego skarżąca jako starosta oraz pozostali członkowie zarządu utracili sprawowane funkcje z dniem [...] września 2020 r. Ponadto skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu przed podjęciem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania nie przeprowadziła debaty nad raportem o stanie Powiatu przedstawionym przez Zarząd. Dodatkowo zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Powiatu [...] o nieudzieleniu wotum zaufania nie zawiera pisemnego uzasadnienia, które pozwalałoby mieszkańcom Powiatu oraz organom nadzoru zapoznać się z rzeczywistymi motywami rozstrzygnięcia radnych, co stanowi rażące naruszenie art. 30a ust. 9 w związku z ust. 1 u.s.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skarżąca stanęła na stanowisku, że stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały z dnia [...] sierpnia 2020 r. o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] września 2020 r. o odwołaniu dotychczasowego Zarządu. Skoro bowiem uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania jest nieważna, to zmianie ulega stan faktyczny sprawy. W związku z tym odpada podstawa prawna do podjęcia uchwały o odwołaniu dotychczasowego Zarządu Powiatu. Zachodzą więc ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia przepisów art. 30a ust. 10 i 11 u.s.p. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie wbrew twierdzeniom skarżącej debata nad raportem o stanie Powiatu została przeprowadzona i jasno z jej treści wynika, co było podstawowym zarzutem kierowanym w stronę Zarządu. W trakcie debaty głos zabrało 4 radnych. Część z tych radnych zabierała głos dwukrotnie. Z treści ich wystąpień wynika, iż w sposób szczegółowy odnieśli się do treści raportu. Zdecydowana większość zarzutów każdego z radnych, którzy zabrali głos w debacie, dotyczyła inwestycji na drogach powiatowych. Zdaniem radnych w 2019 r. było zbyt mało inwestycji drogowych. Zarządowi zarzucono brak złożenia wniosków o dofinansowanie inwestycji drogowych, jak chociażby wniosku do Zespołu Zarządzania Kryzysowego o dofinansowanie dróg z tzw. Funduszu Klęskowego czy też wniosku do Narodowego Funduszu Dróg Samorządowych. Ponadto Rada wyjaśniła, że w przedmiotowej debacie przeprowadzono dyskusję, w trakcie której wszyscy, w tym Zarząd oraz obywatele, mogli poznać motywy decyzji o nieudzieleniu wotum zaufania. Dyskusja dotyczyła całej działalności organu wykonawczego za 2019 r. Radni nie prezentowali jedynie krytycznego stosunku względem opisu tychże działań, np. w zakresie ich niekompletności, a kwestionowali całą działalność organu wykonawczego w zakresie realizacji inwestycji, głównie drogowych, które dla większości samorządów stanowią istotną część ich działalności, albowiem dotyczą bezpośrednio ich mieszkańców-wyborców. W dyskusji zwrócono uwagę na problemy nieujęte w raporcie, jak m.in. nieinformowanie radnych i wójtów o podejmowanych zadaniach, samowolnego decydowania o wyborze dróg podlegających remontowi oraz na inne (str. 14-23 protokołu z sesji Rady z [...] sierpnia 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2053/20) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała nie została poprzedzona skutecznym podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Uzasadniając swoje stanowisko WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 30a ust. 10 u.s.p. niepodjęcie przez radę powiatu uchwały o udzieleniu wotum zaufania zarządowi jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. W myśl zaś ustępu 11 powołanej regulacji rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Zdaniem WSA w Warszawie z treści przywołanych regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że dla możliwości podjęcia uchwały o odwołaniu zarządu w trybie przepisu art. 30a ust. 10 u.s.p. konieczne jest uprzednie podjęcie uchwały przez radę powiatu o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania. Innymi słowy, brak istnienia w obrocie prawnym uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi wspomnianego wotum zaufania uniemożliwia podjęcie uchwały w sprawie odwołania zarządu w trybie powołanej regulacji. Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2052/20) WSA w Warszawie stwierdził nieważność uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania w trybie art. 30a omawianej ustawy. WSA w Warszawie stwierdził zatem, że skutkiem powyższego rozstrzygnięcia było wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały, o jakiej mowa w art. 30a ust. 10 u.s.p. To zaś sprawiło, iż odpadła przesłanka formalna umożliwiająca podjęcie zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Z tych przyczyn WSA w Warszawie uznał, że brak istnienia uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o odwołaniu z tego powodu zarządu powiatu. Pozostawienie w obecnym stanie faktycznym w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały Rady w sposób istotny naruszałoby art. 30 ust. 10 i 11 u.s.p. Wyrokiem z 24 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 6509/21) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), uwzględniając skargę kasacyjną Rady, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku orzeczenie w sprawie skargi na uchwałę Rady z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi nie było prawomocne. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej wyrok stwierdzający nieważność powyższej uchwały został uchylony, a skarga została odrzucona postanowieniem NSA z 16 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 6544/21). W tej sytuacji uchwała Rady z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi pozostaje w obrocie prawnym. Tymczasem podstawą rozstrzygnięcia WSA w Warszawie w niniejszej sprawie była okoliczność, iż wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2052/20) stwierdzono nieważność uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania w trybie art. 30a u.s.p. NSA wskazał, że WSA w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi i dokonać oceny zasadności skargi w kontekście brzmienia art. 30a u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył zaskarżonym aktem norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 79 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1 zd. 1). Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 zd. 1). A contrario, jedynie istotne naruszenie prawa determinuje nieważność danego aktu. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia istotnych naruszeń prawa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano ich katalog, do którego włącza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 4/1997, s. 31, oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 1-2/2001, s. 102). Jednocześnie zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd był związany poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 24 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 6509/21), zgodnie z którym w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Zarządowi. Stosując się do wskazówek NSA, Sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały w kontekście brzmienia art. 30a u.s.p., lecz, uwzględniwszy wyżej opisane kryteria, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie odwołania Zarządu z powodu nieudzielenia wotum zaufania, a nie uchwała Rady z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania. Druga z wymienionych uchwał stała się prawomocna z dniem 16 listopada 2022 r., tj. z dniem wydania przez NSA postanowienia o sygn. akt III OSK 6544/21 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady z [...] sierpnia 2020 r. Materialną podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 30a u.s.p., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania (ust. 9). Nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu (ust. 10). Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu z przyczyny, o której mowa w ust. 10, na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady (ust. 11). Z wykładni językowo-logicznej art. 30a ust. 11 u.s.p. wynika, że ustawodawca utożsamił niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi wotum zaufania z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi wotum zaufania, a to drugie - ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Rada ma obowiązek rozpoznać wniosek o odwołanie zarządu (na co wskazuje orzeczenie "rozpoznaje"), poddając go pod głosowanie, w wyniku którego rada odwołuje zarząd w wypadku osiągnięcia większości co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. Decyzja o odwołaniu zarządu nie odznacza się uznaniowością, na co prima facie wskazywałoby użycie orzeczenia "może odwołać", lecz ma charakter związany i bezpośrednio uzależniony od wyniku głosowania - w wypadku osiągnięcia wymaganej większości kwalifikowanej rada powiatu nie ma możliwości nieodwołania zarządu powiatu. Rada podjęła [...] sierpnia 2020 r. uchwałę nr [...] o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania, która, jak zauważył NSA, wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, toteż Rada na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały posiadała kompetencję do rozpoznania wniosku o odwołanie Zarządu. Z art. 7 Konstytucji wywodzi się domniemanie legalności działań organów władzy publicznej. Domniemanie legalności aktów stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego może zostać obalone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego stwierdzającym nieważność aktu albo jego wydanie z naruszeniem prawa. W przypadku uchwały Rady z [...] sierpnia 2020 r. takie orzeczenie nie zapadło, w związku z czym nie sposób podzielić sformułowanego przez skarżącą zarzutu podjęcia uchwały Rady z [...] września 2020 r. na podstawie sprzecznej z prawem uchwały z [...] sierpnia 2020 r. W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą nie naruszono również norm postępowania. Jak wynika z treści protokołu z sesji Rady odbytej [...] września 2020 r., projekt uchwały poddanej pod głosowanie zawierał uzasadnienie i w takim kształcie został przyjęty wymaganą większością kwalifikowaną. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada prawu, ponieważ zawiera objaśnienie podstawy prawnej oraz wyszczególnia istotne elementy stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim fakt podjęcia uchwały o nieudzieleniu Zarządowi wotum zaufania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a. jak w sentencji.