II SA/Wa 2172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spraw.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. Z. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji ponownie organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Prezes ZUS podniósł, że przez szczególną okoliczność rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji od dnia [...] sierpnia 2011 r. do [...] marca 2014 r. Wskazano, że na przestrzeni 39 lat życia - na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy - udokumentował 8 lat, 11 miesięcy i 15 dni łącznego okresu ubezpieczenia. W toku postępowania ustalono, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, został udowodniony okres składkowy, wynoszący jedynie 1 rok i 28 dni okresów składkowych. Prezes ZUS wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] czerwca 1989 r. do [...] lipca 1990 r., od [...] grudnia 1991 r. do [...] kwietnia 1993 r., od [...] czerwca 1997 r. do [...] sierpnia 1998 r. i od 19 października 2005 r. do 29 sierpnia 2011 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w ww. okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Tym samym nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podał, że z akt sprawy wynika, iż przerwy w ubezpieczeniu spowodowane były podejmowaniem pracy bez ubezpieczenia. Zdaniem organu odwoławczego, fakt ten nie może być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego, w rozumieniu okoliczności szczególnych z art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Prezes ZUS odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż przyczyną przerw w ubezpieczeniu była choroba alkoholowa, wskazał, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że za szczególną okoliczność nie może być uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, a zwłaszcza spowodowany nadużywaniem alkoholu. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy z powodu nadużywania alkoholu. Alkoholizm osoby ubezpieczonej również nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia oraz nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Pojawienie tej choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Jednakże przyznanie renty z uwagi na alkoholizm oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań prowadzących do tej choroby, co w kontekście uregulowań ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 471 ze zm.) należy uznać za wykluczone. W ocenie Prezesa ZUS, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS wskazał dodatkowo, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Pismem z dnia 5 października 2013 r. M. K., działając jako pełnomocnik skarżącego – R. K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wnosząc o przychylne załatwienie sprawy. W skardze podała, że jej syn 2 lata temu uległ wypadkowi w N., został bowiem brutalnie pobity, przeszedł 2 operacje, w tym trepanację czaszki. W efekcie jest całkowicie niezdolny do pracy. Podała też, że sama otrzymuje rentę w wysokości 1170 zł, która nie wystarcza na utrzymanie syna. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do argumentów przedstawionych w skardze odmawiając im zasadności. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego –M. K. powołała się jeszcze raz na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną a także podała, że skarżący 16 razy podejmował próby leczenia odwykowego, próbował z tym nałogiem walczyć, było to silniejsze od niego. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2014 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu poparł w całości skargę R. K. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej, nieopłaconej w całości i w części. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez: 1. nieprawidłową wykładnię tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest uzależnione od stażu ubezpieczonego, czy długości przerwy, jaka istniała między ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna wprowadzić do wniosku, że taka zależność nie zachodzi, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 2. nieprawidłową wykładnię tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że długoletnia choroba alkoholowa, w sytuacji, gdy osoba chora podejmowała próby wyleczenia, nie stanowi szczególnej okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że długoletni alkoholizm, który podlega lub podlegał leczeniu stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 3. błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że wypadek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2011 r. oraz jego skutki polegające na niepełnosprawności skarżącego, jego pełnej niezdolności do pracy i wykluczeniu aktywności zawodowej skarżącego, nie stanowią szczególnej okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że sytuacja ta stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1988 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu, 4. błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że negatywną przesłanką przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest choroba alkoholowa, podczas gdy przepis ten nie przewiduje takiej przesłanki negatywnej i nie jest ona podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję i odmowę przyznania świadczeń skarżącemu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również decyzji Prezesa ZUS naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i oparcia rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach zgromadzonych w sprawie z pominięciem dowodów dotyczących pobicia skarżącego, jego pełnej niezdolności do pracy, które na naruszenie miało wpływ na zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty – nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w przepisie, nie zostały należycie zbadane i ustalone. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniach w sprawach o świadczenia określone w ustawie ma obowiązek stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1. niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2. ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3. osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wydając decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 Kpa - poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ma on także obowiązek należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - art. 9 Kpa - spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa - oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. W rozpatrywanej sprawie organ naruszył przywołane reguły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy są jedynymi kryteriami ustawowymi od spełnienia których uzależniona jest możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było wykazanie istnienia, bądź braku przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w powyżej określonym przepisie. Organ obowiązku tego nie dopełnił. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący związanej z jego uzależnieniem od alkoholu. Organ uznał, że choroba alkoholowa co do zasady nie jest okolicznością szczególnie trudną do przezwyciężenia i niezależną od woli skarżącego przeszkodą do uzyskania wymaganego stażu ubezpieczeniowego. W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest w niniejszej sprawie, co najmniej przedwczesne. Z akt sprawy wynika, że skarżący leczył się w związku z chorobą alkoholową. Jak podała jego matka – M. K., skarżący wielokrotnie podejmował próby leczenia choroby alkoholowej, na dowód czego przedstawiła szereg dokumentów o tym świadczących. Ponadto jak wynika z analizy przebiegu zatrudnienia skarżącego efektem podejmowanego przez niego leczenia były podejmowane próby zatrudnienia, np. leczenie w Ośrodku Leczenia Odwykowego w W. w okresie od [...] maja 2004 r. do dnia [...] czerwca 2004 r. (karta nr 93) zaowocowało podjęciem zatrudnienia w okresie od [...] sierpnia 2004 r. do [...] listopada 2004 r. Należy podkreślić, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności mają w sprawie drugorzędne znaczenie. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Tych zaś powodów organ w istocie nie badał, lecz ograniczył się jedynie do ustalenia okresów pozostawania skarżącego poza zatrudnieniem. Sąd co do zasady podziela stanowisko organu, że choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia, jednakże organ zobowiązany jest wykazać, że okoliczność ta nie może być traktowana, jako okoliczność szczególna. Tego organ nie uczynił. W decyzjach organu brak jest jakiejkolwiek próby analizy dokumentów dotyczących przebiegu choroby alkoholowej skarżącego, szczególnie w sytuacji, gdy tych prób podjęcia leczenia było tak wiele i wynikały one z jego inicjatywy, jak stwierdził pełnomocnik skarżącego. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 Kpa, tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.