II SA/Wa 2172/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] pozytywnie opiniujące zamiar udzielenia zezwolenia na założenie przez B. S. przedszkola publicznego "[...]" w [...] z siedzibą przy ul. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], poprzedzonym wcześniejszym pismem w tej sprawie z dnia [...] lutego 2020 r., Burmistrz [...] zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie przez B. S. publicznego przedszkola "[...]" w [...], z siedzibą przy ul. [...] w [...]. Przy piśmie przekazano wniosek B. S. o udzielenie przedmiotowego zezwolenia wraz dołączonymi do niego załącznikami. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z póżn. zm.) oraz art. 106 § 1 i 5 K.p.a. pozytywnie zaopiniował spełnienie wymagań określonych w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe przez B. S. ubiegającą się o udzielenie zezwolenia na założenie Przedszkola publicznego "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...] z dniem rozpoczęcia działalności przedszkola, to jest z dniem [...] września 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Kurator Oświaty stwierdził, że dokumentacja złożona w sprawie zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 88 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1625 z późn. zm.), z tym zastrzeżeniem, że wniosek o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 4 (udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną) składa się nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki. Termin ten może zostać przedłużony za zgodą odpowiednio organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w ust. 4, albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Kurator Oświaty stwierdził nadto, że w świetle przedłożonych dokumentów oraz po dokonaniu wizji lokalnej przedszkola, przedszkole zapewnia warunki lokalowe umożliwiające prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz realizację innych zadań statutowych, a planowana liczebność oddziałów jest zgodna z regulacjami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502). Ponadto, z danych przedstawionych w dokumentacji wynika, że przedszkole umożliwia realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 356); a także, że pracownicy pedagogiczni (nauczyciele) przewidziani do zatrudnienia w przedszkolu posiadają kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017 r. poz. 1575). Kurator Oświaty stwierdził również, że treść statutu publicznego przedszkola odpowiada wymogom art. 102 ustawy - Prawo oświatowe, nadto osoba prowadząca przedszkole zobowiązała się do zapewnienia warunków działania placówki publicznej, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, oraz zobowiązała się do przestrzegania przepisów dotyczących szkół i placówek publicznych. Organ I instancji uznał też, że projekt aktu założycielskiego, załączony do dokumentacji, zawiera elementy zgodne z treścią art. 88 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty wniósł Burmistrz [...]. W zażaleniu wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i negatywne zaopiniowanie zamiaru założenia ww. placówki, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Kuratorowi Oświaty do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenie podniósł, że z uwagi na konieczność wywiązania się z ustawowych obowiązków dotyczących zadań edukacyjnych nałożonych na gminę, a jednocześnie mając na uwadze znacznie obciążenie budżetu Gminy oraz fakt, że w chwili obecnej zapewnione jest kształcenie dzieci w wieku przedszkolnym, nie jest zasadne wydawanie pozytywnej opinii w związku z zamiarem założenia kolejnej placówki publicznej. Burmistrz [...] podkreślił nadto, że w Gminie [...] funkcjonuje jedno przedszkole publiczne oraz oddziały przedszkolne w ośmiu szkołach podstawowych. Tak zorganizowana sieć przedszkoli pozwala objąć opieką wszystkie dzieci, których rodzice zdeklarują chęć korzystania z oferty placówek prowadzonych przez Gminę [...], podając jednocześnie ilość miejsc w każdej z placówek. Zarzucił w związku z tym w zażaleniu, że Kurator Oświaty wydał swoją opinię w sposób dowolny, pobieżnie analizując wyłącznie aspekt formalny i pomijając założenia wskazane w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej, w szczególności pomijając analizę faktycznego zapotrzebowania na powstanie nowej placówki na terenie Gminy i skupiając się jedynie na względach formalnych, takich jak analiza statutu czy też możliwości lokalowych. Tymczasem rozporządzenie wprost wskazuje na konieczność ujęcia również aspektu nieformalnego, takiego jak analiza sieci placówek pod kątem spełnienia przez nie zapotrzebowania na kształcenie /opiekę. Tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7 K.p.a. Minister Edukacji Narodowej, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że odwołanie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną. Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie Burmistrzowi [...] nie przysługuje przymiot strony, ponieważ postępowanie to nie dotyczy ani obowiązku ani interesu prawnego Burmistrza [...] lub Gminy [...]. Burmistrz, jako organ administracji publicznej, który jest właściwy do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe i którego zamiar udzielenia opiniował Kurator Oświaty, nie może być stroną tego postępowania, ponieważ nie działa jako nosiciel interesu prawnego gminy w rozumieniu art. 28 K.p.a. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola Burmistrz [...] działa jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje i z tego względu nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną w niniejszej sprawie, tj. w sprawie wydania opinii i zezwolenia, o których mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jest osoba fizyczna, czyli B. S. Wobec powyższego, powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Minister stwierdził, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz [...] zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. umorzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem art 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym uznanie, że Burmistrz [...] nie jest stroną, podczas gdy Burmistrz [...] jest w postępowaniu o uzyskanie opinii kuratora oświaty podmiotem zainteresowanym tymże rozstrzygnięciem, bowiem wpływa na jego prawa i obowiązki. W związku z powyższym zarzutem wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wcześniejszego postanowienia Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2020 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, 2) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości, a na wypadek, gdyby organ II instancji nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, o uwzględnienie niniejszego wniosku przez Sąd, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Burmistrz [...] wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2020 r. B. S. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego w [...]. W związku z tym Gmina [...] na podstawie przepisów prawa musiała uzyskać pozytywną opinię właściwego kuratora oświaty w tym zakresie. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej zezwolenie jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe. W ocenie strony skarżącej ww. przepis jednoznacznie wskazuje na fakt uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o uzyskanie opinii kuratora oświaty co do założenia szkoły publicznej, ponieważ to Burmistrz [...] musi wystąpić o przedmiotową opinię i ten podmiot jest też jej adresatem. Gmina [...] w niniejszej sprawie opinii Kuratora Oświaty nie ma natomiast absolutnie jakichkolwiek kompetencji władczych. Burmistrz [...] może wskazywać Kuratorowi Oświaty argumenty przeciwko wydaniu opinii pozytywnej, ale nie ma jakiegokolwiek wpływu na ostateczną decyzję Kuratora. Wobec powyższego oczywistym jest, że Burmistrz [...] winien być uznany za stronę niniejszego postępowania. Burmistrz [...] dodał też, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego rozumiany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Zaznaczył też, że nie zawsze interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego - interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej, ponieważ nie do przyjęcia jest stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaznaczył też, że zaskarżone postanowienie Kuratora Oświaty zapadło w trybie art. 106 K.p.a., który reguluje kwestię współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Przepis art. 106 K.p.a. zapewnia gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie organowi właściwemu do wydania decyzji, którym w tej sprawie jest Burmistrz [...]. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na postanowienie, w którym organ współdziałający zajął stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienie nie przysługuje organowi właściwemu do wydania decyzji, który w tej samej sprawie nie może być również stroną postępowania. Organ współdziałający nie prowadzi bowiem odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w ramach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej - o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola. Postępowanie przed organem współdziałającym (w rozpatrywanej sprawie - kuratorem oświaty), ma więc jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Skoro zatem Burmistrz [...], prowadząc postępowanie w sprawie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola, nie może być stroną w tej sprawie, to nie był także legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie organu wydającego w tej sprawie opinię. Legitymację do złożenia takiego wniosku ma podmiot, który twierdzi, że postanowienie organu dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Takie uprawnienia nie przysługują Burmistrzowi [...] nie tylko jako organowi administracji samorządowej, ale także jako podmiotowi reprezentującemu gminę na zewnątrz. Gmina bowiem nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, bez względu na przedmiot sprawy, której rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia ma dokonać organ tej gminy. Odnosząc się natomiast do argumentu podniesionego w skardze, że wszystkie dzieci mają zapewnione miejsce kształcenia przedszkolnego, Minister zwrócił uwagę, że pozytywna opinia Kuratora Oświaty jako organu współdziałającego nie przesądza o rozstrzygnięciu w sprawie głównej. Pozytywna opinia Kuratora Oświaty nie oznacza bowiem, że organ właściwy do wydania zezwolenia na utworzenie i prowadzenie publicznego przedszkola jest zobowiązany udzielić zezwolenia (zezwolenie nie będzie mogło zostać udzielone np. gdy utworzenie przedszkola publicznego nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia lub nie będzie korzystnie uzupełniać sieci przedszkoli publicznych w Gminie [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, czy też stwierdzeniu ich nieważności. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z póżn. zm.) założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wyznaczając w art. 88 ust. 4 organ jednostki samorządu terytorialnego organem właściwym w sprawach zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną, ustawodawca wprowadził jednocześnie obowiązek współdziałania tego organu z właściwym kuratorem oświaty, poprzez wymóg zasięgnięcia opinii. Opinia, o jakiej mowa w ww. przepisie, wydawana jest w trybie art. 106 K.p.a. Przepis art. 106 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje kurator oświaty, nie rozstrzyga więc o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Współdziałanie to polega na tym, że jeden organ uprawiony jest do całościowego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast organ współdziałający w rozstrzyganiu tej sprawy właściwy jest do zajęcia stanowiska, przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ wydający decyzję. Obowiązek współdziałania przy rozstrzyganiu jednej sprawy administracyjnej powoduje, że w sprawie tej kolejno będą wydawane akty administracyjne zewnętrzne, pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko kuratora oświaty oraz drugi - decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego załatwiającej sprawę, w tym wypadku Burmistrza [...]. Prawidłowe jest stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, że w takiej sytuacji od aktów podejmowanych przez jeden z organów nie przysługują drugiemu organowi żadne środki zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest bowiem pogląd, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie. Organ właściwy do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej nie jest więc legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego z nim przy rozstrzyganiu tej sprawy. Art. 106 K.p.a. zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie organowi korzystającemu z prawa do współkompetencji. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienia nie przysługują organowi decyzyjnemu. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być bowiem stroną postępowania. Dotyczy to przy tym także "postępowania wpadkowego" przed organem współdziałającym. Organ współdziałający nie prowadzi bowiem odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w ramach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc Burmistrz [...], prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie przez B. S. przedszkola publicznego "[...]" w [...] nie może być stroną w tej sprawie, to nie był on także legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty wydającego w tej sprawie opinię. Minister Edukacji Narodowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., prawidłowo umorzył więc postępowanie zainicjowane zażaleniem wniesionym przez Burmistrz [...], jako wniesionym przez podmiot niebędący stroną, powołując się w tym zakresie na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. Minister Edukacji Narodowej słusznie jednocześnie zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pozytywna opinia [...] Kuratora Oświaty jako organu współdziałającego nie przesądza o rozstrzygnięciu w sprawie głównej o wydanie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola, prowadzonej przez Burmistrza [...]. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.