II SA/Wa 2173/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, WSA, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. zwolnił [...] R. P. z dniem [...] kwietnia 2000 r. z zawodowej służby wojskowej. W dniu 6 lutego 2003 r. R. P. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, o których mowa w art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezes Rady Ministrów orzekł, na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku R. P. o wydanie decyzji ustalającej składniki i wysokość odprawy należnej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej jest Minister Obrony Narodowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż uprawnienia żołnierzy zawodowych zwalnianych ze służby wojskowej regulowane są przepisami art. 17 i 18 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy. Od decyzji wydanych przez organy wojskowe o sprawach uposażenia i innych należnościach pieniężnych żołnierz może wnieść, w terminie 7 dni od daty doręczenia mu decyzji, odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia, a także skargę do sądu administracyjnego - na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 9 ust. 4 ustawy). W piśmie z dnia 7 lipca 2003 r. R. P. zmodyfikował swój wniosek z dnia 6 lutego 2003 r. w ten sposób, iż wniósł o ustalenie wskaźnika dodatku specjalnego wchodzącego w skład podstawy wymiaru odprawy przysługującej żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w wysokości zgodnej z zaświadczeniem z dnia [...] listopada 2001 r., tj. w wysokości [...] %. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał między innymi, iż w ostatnim miesiącu służby na zajmowanym stanowisku służbowym w dniu [...] grudnia 1997 r. należny mu dodatek specjalny przyznano mu według wskaźnika [...]%, zaś średnia tego wskaźnika z okresu 12 miesięcy od [...] grudnia 1996 r. do [...] listopada 1997 r. wynosi [...] %. Zmiana zasad przyznawania dodatku specjalnego i jego wysokości nastąpiła w dniu 1 stycznia 1998 r., a w tej dacie wnioskodawca pozostawał już w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. Odprawa ustalana jest natomiast na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu [...] października 2003 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] stwierdził, że wysokość dodatku specjalnego stanowiącego podstawę wymiaru odprawy przysługującej [...] R. P. z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z jednostki wojskowej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiła [...] uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 17 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu wyroku, sygn. akt II SA/Wa 206/04, Sąd stwierdził, iż analiza przepisu art. 17 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy prowadzi do wniosku, że na jego podstawie dopuszczalne jest kwestionowanie wysokości odprawy. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość składników stanowiących podstawę jej obliczenia. W piśmie z dnia 21 lutego 2005 r. zainteresowany stwierdził, iż kwestionuje składniki i wysokość przyznanej mu odprawy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, jak również wysokość ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i wnosi o wypłatę kwot stanowiących różnicę pomiędzy wypłaconymi mu świadczeniami, a świadczeniami należnymi wraz z odsetkami ustawowymi od dnia [...] maja 2000 r. do dnia zapłaty. Wnioskodawca podniósł także, iż kwestionowanie wysokości dodatku specjalnego jest równoznaczne z kwestionowaniem wysokości wypłaconej odprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ustawy z 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, Minister Obrony Narodowej postanowił odmówić przyznania odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w żądanej przez [...] R. P. wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej nr [...], a od dnia [...] grudnia 1997 r. pozostawał w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, a następnie od dnia [...] stycznia 2000 r. pozostawał w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., [...] R. P. został z dniem [...] kwietnia 200 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Jednostka Wojskowa nr [...] dokonała wypłaty na rzecz zainteresowanego oficera odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w wysokości 600% należnego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami o charakterze stałym, w kwocie [...] zł oraz ekwiwalentu pieniężnego za [...] dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w kwocie [...] zł. Podstawę obliczenia wysokości tych należności pieniężnych stanowiło uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ wyjaśnił, iż zainteresowanemu wypłacano ostatnie uposażenie za kwiecień 2000 r. Uposażenie to uwzględniało dodatek specjalny w wysokości [...]% kwoty należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. Z dniem 1 stycznia 1998 r. zarządzeniem nr 74/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 października 1997 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. Rozk. MON, poz. 162), żołnierze zawodowi otrzymywali dodatek specjalny w stałej miesięcznej wysokości. W przypadku żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Biurze Ochrony Rządu, wysokość tego dodatku wynosiła 34% kwoty przysługującego im uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. W zakresie kształtowania wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym żołnierzy zawodowych, którzy pozostawali w dyspozycji miał zastosowanie art. 36 ustawy o uposażeniu żołnierzy - zgodnie z którym żołnierze ci, w okresie pozostawania w dyspozycji, otrzymywali należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym uposażenie (uposażenie zasadnicze według stopnia wojskowego, uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego oraz dodatki do uposażenia o charakterze stałym) i inne należności pieniężne, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego lub ma prawo do dodatków i innych należności pieniężnych. Uposażenie żołnierza zawodowego w okresie pozostawania w dyspozycji podlegało wszelkim zmianom, w takim zakresie jak uposażenie żołnierzy pełniących służbę na stanowiskach służbowych. Przedmiotowe zmiany w zakresie otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatku specjalnego obejmowały również żołnierzy pozostających w dyspozycji, co wyklucza, w ocenie organu, możliwość uwzględnienia roszczenia zainteresowanego oficera poprzez uwzględnienie w podstawie wymiaru odprawy i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, uposażenia uwzględniającego dodatek specjalny w średniej wysokości z ostatnich 12 miesięcy zajmowania przez niego stanowiska służbowego. Minister Obrony Narodowej pouczył zainteresowanego, że przysługuje mu prawo wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzję doręczono oficerowi w dniu 28 lipca 2005 r. W dniu 9 sierpnia 2005 r. R. P. złożył w urzędzie pocztowym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż brak jest możliwości przyjęcia do podstawy obliczenia żądanych przez oficera świadczeń pieniężnych uposażenia, w skład którego wchodziłby inny dodatek specjalny niż otrzymywany w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Dokonana z dniem 1 stycznia 1998 r. zmiana zasad otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatku specjalnego odnosiła się także do zainteresowanego żołnierza. W okresie pozostawania w dyspozycji żołnierz zawodowy otrzymywał uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem zmian mających wpływ na wysokość tego uposażenia. Wnioskodawcy przysługiwało zatem w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej uposażenie, w skład którego wchodził dodatek specjalny w wysokości [...] % należnego uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. Uposażenie w tej wysokości, stosownie do treści art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy, stanowiło podstawę obliczania wysokości wypłaconych wnioskodawcy odprawy i ekwiwalentu pieniężnego w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Brak jest zatem, w ocenie organu, podstaw do uwzględnienia żądania [...] R. P. Skargę na decyzję tę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, przepisu § 33 pkt 3 lit. b zarządzenia nr 30/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 kwietnia 1990 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. Rozk. MON z 1993 r., poz. 61 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej § 1 pkt 7 zarządzenia nr 74/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 października 1997 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. Rozk. MON poz. 162), poprzez jego wadliwe wydanie z naruszeniem art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, niekonstytucyjną wykładnię oraz zastosowanie z naruszeniem art. 93 ust. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także przepisu § 24 ust. 4 zarządzenia nr 10/MON z dnia 23 marca 1993 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o uposażeniu żołnierzy (Dz. Rozk. MON poz. 7, ze zm.), poprzez odmowę jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazano w skardze. W dniu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, tj. w dniu [...] kwietnia 2000 r., kwestie uposażenia żołnierzy w czynnej służbie wojskowej regulowała ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (w brzmieniu zawartym w tekście jednolitym z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.). Ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) z dniem 1 lipca 2004 r. Począwszy od tego dnia, ustawa z 17 grudnia 1974 r. reguluje uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy niezawodowych, odbywających zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełniących służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Kwestie uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych uregulowane są od 1 lipca 2004 r. w rozdziale 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 169 tej ustawy stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż sprawa o przyznanie odprawy z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w żądanej przez skarżącego wysokości została wszczęta jego wnioskiem z dnia 6 lutego 2003 r. Wniosek ten był następnie w toku postępowania administracyjnego kilkakrotnie przez skarżącego modyfikowany, jednakże ostatecznie w dniu 21 lutego 2005 r. skarżący stwierdził, iż kwestionuje wysokość przyznanej mu odprawy i ekwiwalentu pieniężnego, a także wysokość stawki dodatku specjalnego, przyjętego jako podstawa wymiaru tych świadczeń. W związku z powyższym, przedmiotowa sprawa winna być, stosownie do przywołanego przepisu art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, prowadzona według przepisów dotychczasowych, a zatem według przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy. Oznacza to, iż ocena należnych skarżącemu świadczeń w postaci odmowy i ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy winna być dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Również kwestie procesowe, takie, jak forma rozstrzygnięcia oraz tryb zaskarżenia podjętego rozstrzygnięcia, podlegają regulacjom zawartym w przepisach dotychczasowych. Stosownie do art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o uposażeniu żołnierzy, żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z odsetkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy, w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2004 r. stanowił, iż od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w art. 1, a więc w sprawach roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych, żołnierz może wnieść, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu decyzji, odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w Kodeksu postępowania administracyjnego, a także skargę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2005 r. doręczona została skarżącemu w dniu 28 lipca 2005 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał zatem w dniu 4 sierpnia 2005 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono w dniu 9 sierpnia 2005 r., a więc po upływie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie tego środka prawnego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem takiej która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, Lex nr 48735). Stwierdzić ponadto należy, iż błędne pouczenie zawarte w uzasadnieniu decyzji nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji (art. 112 k.p.a.). Istnieje możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności określonej w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu żołnierzy w terminie wskazanym w art. 58 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy.