II SA/Wa 2174/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania R. H. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt sprawy wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2006 r. R. H. wystąpił o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku podnosząc, że od maja 2001 r. został uznany za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy. Ubiegał się o przyznanie renty na zasadach ustawowych lecz uzyskał decyzję odmową, od której się odwołał. Sąd Apelacyjny [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...] oddalającym apelację od niekorzystnego dla strony wyroku Sądu I instancji wskazał, że w jego sytuacji faktycznej istnieje możliwość ubiegania się o prawo do renty w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania R. H. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni [...] lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 26 lat , 11 miesięcy i 5 dni. Jednakże w dziesięcioleciu przypadającym przed datą powstania niezdolności do pracy datowanej na dzień [...] maja 2001 r. zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentował 3 lata, 4 miesiące i 23 dni. W latach 1997-1999 i 1999-2001 nie wykonywał zatrudnienia popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, a zatem nie zostały wykazane szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. W tych okresach skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Ponadto, skarżący nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania, bowiem otrzymuje zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją R. H. wskazał, że w okresie obejmującym lata 1997-2001 r. był zmuszony, z uwagi na brak przychodu, zawiesić prowadzoną działalność gospodarczą o czym ZUS był informowany. Okres ten przypadał po ukończeniu przez odwołującego się 50 roku życia i z uwagi na wiek nie mógł on znaleźć zatrudnienia. Zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie zapewnia niezbędnych środków utrzymania i jest niewystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Zdaniem odwołującego się spełnia on przesłanki do uzyskania renty w drodze wyjątku. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentacji strony przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że nie kwestionuje, iż z uwagi na skalę bezrobocia odwołujący się napotkał na trudności w znalezieniu pracy, jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna, o której mowa w art. 83 powołanej ustawy. Ponadto skarżący nie spełniał kolejnej przesłanki wymienionej w tym przepisie, a dotyczącej braku niezbędnych środków utrzymania, uzyskuje bowiem zasiłek stały z pomocy społecznej. Sytuacja bytowa i materialna strony jest trudna, a środki pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb, jednak przepis art. 83 ww. ustawy uzależnia przyznanie świadczenia od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze podniósł, że przerwy w zatrudnieniu wskazane w decyzji nie były nigdy rozpatrywane przez ZUS, ponieważ brak zasadności ich uwzględnienia wynika z ustawy, a podniesienie tego zarzutu jest wyjściem poza regulację ustawową. Wskazał ponadto, że uzyskiwany zasiłek stały z pomocy społecznej w wysokości 418 zł nie stanowi kwoty niezbędnej do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, bowiem te ledwie mieszczą się w kwocie 600 zł. Na zaistnienie szczególnych okoliczności w spornym okresie skarżący wskazał m.in. utratę zdrowia i zdolności do pracy na skutek prowadzonej od 1988 r. działalności o szczególnym charakterze, nieobciążania budżetu Państwa poprzez nie korzystanie ze świadczeń dla bezrobotnych, udowodniony okres składkowy i nieskładkowy w wymiarze ponad 26 lat, kwalifikujący do przyznania emerytury po uzyskaniu wieku emerytalnego. Dodatkowo wskazał, że stwierdzone u skarżącego schorzenia pogłębiają jego niesprawność ruchową i manualną, zaś brak lub niedostateczne środki na leczenie przyspieszają rozwój choroby. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i przedstawił argumentację wykazującą niezasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym postawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparł na stwierdzeniu, że z akt rentowych wynika, iż w ubezpieczeniu R. H. występowały przerwy od dnia 1 sierpnia 1997 r. do dnia 30 listopada 1999 r. oraz od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 20 lutego 2001 r. Ostatnio udowodniony okres składkowy przypadał na dzień 28 lutego 2001 r., zaś zainteresowany za całkowicie niezdolnego do pracy został uznany dopiero w maju 2001 r., kiedy to miał 54 lata. We wskazanych okresach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Trudności w znalezieniu zatrudnienia nie stanowią szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Z powyższej argumentacji wynika, że wniosek strony o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oceniono wg. wymagań odnoszących się do zwykłej renty. Organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu doszło do powstania przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, co podnosi skarżący, że w swym życiu zawodowym wypracował okres uprawniający do nabycia uprawnień emerytalnych. We wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach był zmuszony do zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej, co z uwagi na wiek zainteresowanego i stan zdrowia, jak również można domniemywać recesję gospodarczą, zdaje się usprawiedliwiać przerwy w ubezpieczeniu. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż w wieku zbliżonym do przedemerytalnego podjęcie pracy najemnej, jest praktycznie bardzo trudne, zwłaszcza w regionach dotkniętych znacznym bezrobociem. Ponadto zwrócić należy uwagę, że ostatni okres składkowy skarżącego jest datowany na luty 2001 r., zaś całkowita niezdolność do pracy powstała już w maju 2001 r. W tych okolicznościach nie można skarżącemu zarzucić, iż nie był osobą aktywną zawodowo i nie dążył do podjęcia pracy zarobkowej. W rozpatrywanej sprawie, istotne było dlaczego występowały przerwy w zatrudnieniu, zaś organ nie poczynił dokładnych wyjaśnień w tym zakresie. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia (prowadzenia działalności gospodarczej) a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Poza tym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż uzyskiwany przez nią dochód w wysokości 418 zł z tytułu przyznanego zasiłku stałego z opieki społecznej, kwalifikuje skarżącego (samotnie gospodarującego) w gronie osób nie posiadających niezbędnych środków utrzymania. Wprawdzie organ oceniając sytuację majątkową skarżącego dostrzegł, że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w wysokości 100 zł miesięcznie, lecz całkowicie pominął fakt, iż zadłużenie wymienionego z tytułu opłat za mieszkanie na dzień 19 czerwca 2006 r. wyniosło [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.