II SA/Wa 2179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Grochowska – Jung, Protokolant, st. asyst. sędz. Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. J.J. wnioskiem z dnia 22 września 2010 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku wskazał, że w dniu 9 listopada 2008 r., tj. gdy pracował w [...], w budynku, w którym mieszkał wybuchł pożar. Podał, że był wielokrotnie operowany w [...], a w dniu 18 grudnia 2008 r. wrócił do kraju, gdzie w dalszym ciągu podlegał leczeniu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu stwierdził, że świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż w sprawie brak szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez wnioskodawcę świadczenia w zwykłym trybie. J. J. na przestrzeni 50 lat życia udokumentował 19 lat, 9 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednak w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 10 dni okresu ubezpieczenia. W latach 1997-2006 i 2007-2008, a więc przez ponad 9 lat wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Zdaniem organu, przerw w zatrudnieniu nie uzasadniają żadne szczególne okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że zainteresowany nie mógł w wymienionych okresach, z powodów od niego niezależnych, pokonać przeszkód w podjęciu zatrudnienia i wypracowaniu wymaganego okresu ubezpieczenia. W przerwach tych strona nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Uzasadniając decyzję organ zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, przy czym nie stanowi ona kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku z dnia 15 listopada 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podał, że wypadek, któremu uległ w [...] na zawsze zmienił jego życie. Gdyby nie wypadek pracowałby nadal. Wskazał też, że w latach 2007-2008 pracował na terenie [...] bez ubezpieczenia, wykonując prace sezonowe. Spowodowane było to sytuacją finansową rodziny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 327/11 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.. J. w oświadczeniu z dnia 28 czerwca 2011 r. podał m.in., że do [...] wyjechał w trakcie urlopu bezpłatnego. Wówczas uległ wypadkowi w pożarze. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że udowodnione zostały okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 19 lat, 9 miesięcy i 25 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodniono jedynie 1 rok, 7 miesięcy i 10 dni okresu ubezpieczenia. W okresach od dnia 10 grudnia 1997 r. do dnia 14 lipca 2006 r. i od dnia 15 marca 2007 r. do dnia 28 lutego 2008 r., a więc przez ponad 9 lat wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co było powodem nienabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero w dniu 9 listopada 2008 r. Organ podał, że w wykazanych przerwach wnioskodawca nie był zarejestrowany w urzędzie pracy, a na terenie [...] pracował bez ubezpieczenia. Fakt zatrudnienia za granicą bez ubezpieczenia nie stanowi szczególnej okoliczności. Prezes ZUS stwierdził, że świadomych wyborów, co do miejsca zamieszkania, sposobu i warunków pracy nie można ujmować w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wypracowanie odpowiednio długiego okresu ubezpieczeniowego skutkującego nabyciem uprawnień na zasadach ogólnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. J. oświadczył, że jest ona krzywdząca, albowiem wypadek, którego doznał w [...] spowodował, że stał się całkowicie niezdolny do pracy. Powyższe doprowadziło zaś do pozbawienia skarżącego środków do życia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu podniósł, powołując się na dotychczasowe ustalenia, że okoliczność szczególna powinna odnosić się do przyczyn, dla jakich w przeszłości skarżący nie wypracował prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Okolicznościami takimi nie są podejmowanie pracy bez ubezpieczenia za granicą, jak również praca w gospodarstwie rolnym teściów, w sytuacji, gdy nie były opłacane składki. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 lutego 2012 r. skarżący oświadczył do protokołu, że ostatnim miejscem jego zatrudnienia była spółka [...]. Podał, że pracę rozpoczął tam chyba w 2007 r. Chyba we wrześniu 2008 r. otrzymał od pracodawcy urlop bezpłatny na okres 3 miesięcy. Miał wrócić w grudniu 2008 r. Oświadczył, że przez okres 6 miesięcy pobierał zasiłek chorobowy płacony przez pracodawcę. Potem wypłacane było świadczenie rehabilitacyjne. Skarżący podał również, że nie pamięta, czy otrzymał świadectwo pracy. Oświadczył, że całkowitą niezdolność do pracy orzeczono do dnia 31 sierpnia 2011 r. Po tej dacie złożył dokumenty do ZUS w celu ustalenia niezdolności do pracy, ale nie został wezwany na badania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Organ obowiązany jest zatem m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i dokonania oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa), a także uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył wymienione reguły procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, wydając rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę okoliczności, które po rozważeniu, na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, mogły wpłynąć na wynik sprawy. W znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego zestawieniu dotyczącym źródeł utrzymania J. J. na przestrzeni życia, podpisanym przez Dyrektora Oddziału ZUS w P., odnotowano zatrudnienie od [...] marca 2008 r. do [...] września 2008 r. Następne zatrudnienie odnotowano od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] czerwca 2010 r., w tym wskazano: od dnia [...] grudnia 2008 r. do [...] czerwca 2009 r. zasiłek chorobowy (6 miesięcy i 1 dzień), a od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. świadczenie rehabilitacyjne (11 miesięcy i 25 dni). Z zestawienia tego wynika przerwa w zatrudnieniu od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku Prezesowi ZUS wiadome było, że wnioskodawca w dniu 9 listopada 2008 r., pracując w [...], uległ wypadkowi. Lekarz Orzecznik ZUS w dniu [...] sierpnia 2010 r. orzekł, że całkowita niezdolność do pracy J. Ja. datuje się właśnie od tego dnia, tj. 9 listopada 2008 r. W znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego oświadczeniu z dnia 28 czerwca 2011 r. wnioskodawca podał, że do [...] wyjechał w trakcie urlopu bezpłatnego. Okoliczność ta została przez organ pominięta przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia. Prezes ZUS nie podjął, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy faktycznie w czasie, gdy wydarzył się wypadek (9 listopada 2008 r.) skutkujący orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca formalnie przebywał na urlopie bezpłatnym. Okoliczność ta miała o tyle istotne znaczenie, że po pierwsze: okres urlopu bezpłatnego jest okresem nieskładkowym (art. 7 pkt 8 ustawy o emeryturach i rentach), po drugie: urlop bezpłatny jest okresem, w którym trwa stosunek pracy. Choć bowiem zawieszeniu ulegają wzajemne obowiązki i uprawnienia stron tego stosunku, tj. pracownik nie ma obowiązku świadczenia pracy a pracodawca wypłaty wynagrodzenia, to osoba przebywająca na urlopie bezpłatnym pozostaje pracownikiem zatrudnionym u danego pracodawcy (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1973 r. sygn. akt I PR 408/73, Lex nr 12280; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II PK 111/08, Lex nr 738348). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał żadnych ustaleń, co do pozostawania (w przypadku, gdy stronie formalnie został przez pracodawcę udzielony urlop bezpłatny) bądź niepozostawania wnioskodawcy w stosunku pracy w okresie od dnia [...] września 2008 r. do dnia [.....] grudnia 2008 r. Jednocześnie, wskazanego przez stronę faktu przebywania w trakcie pracy w [...] na urlopie bezpłatnym, organ (milcząco) nie uznał za udowodniony, bowiem w ogóle okoliczności tej nie uwzględnił przy rozpatrywaniu wniosku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tym samym wymogu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Organ ma bezwzględny obowiązek, na gruncie art. 77 § 1 kpa, rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Obowiązku tego Prezes ZUS w niniejszej sprawie nie dopełnił, w konsekwencji czego ocena spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, w sposób bezsporny nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czym organ naruszył również przepis art. 80 kpa. Sąd nie kwestionuje ustalenia organu, że praca skarżącego na terenie [...] bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Jednakże, ustalenie, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły stronie nabycie uprawnień w trybie zwykłym, nie może polegać na odniesieniu się do jednej tylko, czy dwóch, wygodnych dla organu, okoliczności. Prowadzenie postępowania w taki sposób nie buduje zaufania do organu. W sprawie niniejszej brak odniesienia się przez organ do okoliczności podanej przez skarżącego, tj. że wypadek skutkujący orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy zdarzył się w [...] w trakcie przebywania wnioskodawcy na urlopie bezpłatnym mógł mieć decydujące znaczenie dla jej końcowego załatwienia. Można było bowiem rozpatrywać to zdarzenie jako szczególną okoliczność. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ZUS dokona ustaleń faktycznych niezbędnych do jej pełnego rozpatrzenia, w tym w szczególności ustali, czy wnioskodawca we wskazanym wyżej czasie przebywał formalnie na urlopie bezpłatnym (art. 136 kpa). Zależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, organ oceni następnie – w przypadku, gdy wnioskodawca przebywał wówczas na urlopie bezpłatnym, a zatem pozostawał w stosunku pracy – czy wypadek, jakiemu w tamtym czasie uległ skarżący stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że gdyby skarżący wypadkowi nie uległ, po powrocie z urlopu bezpłatnego nadal świadczyłby pracę u zatrudniającego go pracodawcy, a zatem mógłby wypracować wymagany okres ubezpieczenia. W związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.