II SA/Wa 218/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant, Starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznego rozkazu personalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096); zwanej dalej K.p.a., po rozpoznaniu wniosku W.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu wniosku funkcjonariusza i ustaleniu na dzień 19 kwietnia 2017 r. prawa do dodatku za wysługę lat w wysokości 28% należnego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2017 r. rozstrzygał sprawę zaliczenia wnioskodawcy do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wskazano w nim, że funkcjonariusz nie spełnia wymogów do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336, z późn. zm.). Argumentację oparto na ilości czasu poświęcanego przez wnioskodawcę na realizację obowiązku szkolnego, czasie dojazdu pomiędzy miejscem zamieszkania, a siedzibą szkoły średniej, do której uczęszczał, pracy innych członków rodziny w gospodarstwie rolnym rodziców, fakcie, że gospodarstwo najprawdopodobniej nie stanowiło głównego źródła utrzymania rodziny, m. in. ze względu na pracę zawodową ojca wnioskodawcy poza należącym do niego gospodarstwem rolnym. Organ odniósł się także do areału gospodarstwa rolnego, które wg. pierwotnego materiału dowodowego miało wynosić 1,05 ha. Wnioskodawca podnosił w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, że gospodarstwo mogło mieć większą powierzchnię podając 3 ha, jednak jak zauważył organ, nie znalazło to odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1536/17 skargę oddalił. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny w dniu 19 maja 2018 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. W.K. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. W treści złożonego wniosku powołał się na nowe dowody w sprawie i nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Do wniosku dołączył trzy zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. określające powierzchnie działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego jego rodziców. Łączna suma powierzchni tych działek wynosi 3,03 ha. Tym samym strona powołała, że z wydanych zaświadczeń powzięła informacje o nowych okolicznościach i nowych dowodach. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Następnie, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił W.K. uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. W dniu 16 października 2018 r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, które pismem z dnia 8 listopada 2018 r. zostało przekazane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania Komendantowi Głównemu Straży Granicznej. Funkcjonariusz wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że powołane we wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r. okoliczności, nie wypełniają przesłanek wskazanych w art. 145 K.p.a. Podniósł, że o rzeczywistej powierzchni gospodarstwa rolnego dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2018 r. z zaświadczeń wydanych przez Starostę [...], a wcześniej nie posiadał w tym temacie wiedzy. Ponadto stwierdził, że argumentacja organu wskazująca, iż powołana przez wnioskodawcę okoliczność nie była nowa i znana była na etapie wcześniejszego postępowania, nie zasługuje na uwzględnianie. W jego ocenie areał gospodarstwa ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i nie sposób zgodzić się z organem, że dowód w postaci zaświadczenia o jego wielkości nie istniał w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zwrócił także uwagę, że organ w sposób nieuprawniony powołał się na pracę jego rodzeństwa w gospodarstwie rolnym rodziców. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, że dowody w postaci zaświadczeń Starosty [...] dotyczących areału gospodarstwa rolnego załączonych do wniosku o wznowienie postępowania zostały wydane rok po wydaniu rozkazu personalnego kończącego postępowanie, co oznacza, iż nie istniały w dniu wydania tego rozkazu lecz zostały wytworzone po jego wydaniu. Zaznaczył, że kwestia dotycząca wielkości areału była podnoszona przez stronę na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, przez co nie można uznać, iż okoliczności te nie były znane organowi. Strona w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. posłużyła się zwrotem cyt.: "Wydaje mi się, że na pewno areał był dużo większy i mógł liczyć ponad 3 hektary". Istotnym jest fakt, że W.K. pomimo wiedzy (lub jak twierdzi przypuszczeń), nie udowodnił w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym wielkości areału, twierdząc że obowiązek ten spoczywał na organie. Organ podał, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. został zaskarżony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1536/17 oddalił skargę nie podzielając argumentacji wnioskodawcy. Od powyższego orzeczenia nie została złożona skarga kasacyjna, w konsekwencji czego stało się ono prawomocne. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że kwestia areału posiadanego przez rodziców wnioskodawcy gospodarstwa rolnego, była tylko jedną z wielu okoliczności faktycznych w rozpatrywanej sprawie i nie miała decydującego wpływu na kończące ją rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że stwierdzenie faktu, że bracia wnioskodawcy pracowali przez cały okres w gospodarstwie rolnym w jednakowym nakładzie pracy oparto na jego oświadczeniu z dnia 19 lipca 2017 r., w treści którego nie wskazano ograniczenia czasowego, któremu podlegała praca braci w gospodarstwie rolnym rodziców. Powyższe oświadczenie było odpowiedzią na pismo organu z dnia 14 lipca 2017 r., w którym zwrócono się do strony o doprecyzowanie zagadnień dotyczących wnioskowanego okresu, tj. od 19 lutego 1983 r. do 2 września 1986 r. Zatem zarówno pismo organu, jak i pisemna odpowiedź strony nawiązują do całego okresu. W ocenie organu zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 151 K.p.a. należy uznać za chybione, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym uzasadnionym była odmowa uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą także inne przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6-8 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2018 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i ewentualnie naruszenie art. 52 § 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli realizowanej wedle kryterium legalności w granicach sprawy określonych art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego. Postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyjątek od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowa podstawa dotyczy zatem wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. W orzecznictwie i doktrynie wypowiadającej się na temat wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazuje się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Ponadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 czerwca 1985, sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985/1/35; z dnia 13 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 1800/93, ONSA 1995/3/114 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Łodzi z dnia 24 lipca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328 oraz M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 52). W świetle powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia dla legalności wydanych decyzji istotne są dwie kwestie, związane z wykładnią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pierwsza, sprowadza się do pytania czy do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie przesłanek określanych jako "nowe okoliczności faktyczne" oraz "nowe dowody". Druga dotyczy zaś charakteru relacji między nowym dowodem, (ściślej rzecz biorąc środkiem dowodowym) a faktami, którego z niego wynikają. Jeśli chodzi o problem pierwszy przyjmuje się, że wystąpienie tylko jednej z obu przesłanek jest wystarczające, a to wobec użycia w omawianym przepisie alternatywy zwykłej a nie koniunkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 83). Problem drugi jest bardziej złożony, gdyż w istocie trudno rozprawiać o istotności jakiegoś dowodu bez rozważenia okoliczności, które z niego wynikają. Wyjaśnić także należy, przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 1885/99, LEX nr 50152, z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 429/06, LEX nr 348005 oraz z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że choć zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczące wielkości areału gospodarstwa rolnego zostały sporządzone po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji ostatecznej (rozkazu personalnego), to fakty w niej stwierdzone mają przymiot nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wbrew twierdzeniu organu powyższe zaświadczenia ujawniają nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania rozkazu personalnego, a mianowicie, że gospodarstwo rolne rodziców skarżącego miało powierzchnię 3,03 ha, a nie 1,05 ha. Okoliczności te są o tyle istotne, gdyż co najmniej uprawdopodobniają one, że w świetle okoliczności wynikających z tych zaświadczeń rozkaz personalny mógł mieć inną treść. Oczywiste jest bowiem, że wielkość gospodarstwa rolnego ma bezpośredni związek z nakładem pracy niezbędnym do jego należytego prowadzenia. Im większe jest gospodarstwo rolne, tym zakres prac koniecznych do jego prawidłowego funkcjonowania jest większy. Z przepisu art. 151 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów, tj. stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym lub stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw, uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem w sytuacji zaistnienia, w ocenie Sądu, podstawy wznowienia postępowania w postaci istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, nieuprawniona była odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Argumentacja organu, że okoliczność dotycząca areału gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego była mu znana już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego. Skarżący zgłaszał jedynie wątpliwości co do powierzchni gospodarstwa. Organ stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia areału posiadanego przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego była tylko jedną z wielu okoliczności faktycznych w rozpoznawanej sprawie i nie miała decydującego wpływu na kończące ją rozstrzygnięcie, pośrednio wskazał, iż nawet biorąc pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy większą powierzchnię gospodarstwa, odmówiłby uznania skarżącego za domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu rolników, a w konsekwencji wydałby taką samę decyzję. Takie stanowisko nie znajduje jednak aprobaty w piśmiennictwie, także Sąd go nie podziela (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 151 K.p.a., Wolters Kluwer 2018, Lex/el). Odnosząc się natomiast do argumentacji organu dotyczącej tego, że rozkaz personalny wydany po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego objętego obecnie wnioskiem o wznowienie postępowania był przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, należy podzielić pogląd, iż przymiot "prawomocności" dotyczy tylko sfery zgodności z prawem. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli po wyroku zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86, OSP 1987/4 poz. 82 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić powyższe rozważania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.