II SA/Wa 2180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu) J. C. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu L. S., zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni wskazała na osiągnięcia sportowe swojego zmarłego męża L.S.. Podkreśliła, że po ukończeniu studiów na Uniwersytecie [...], otrzymał on nakaz pracy w służbie kwatermistrzowskiej i cały czas był przede wszystkim sportowcem. Do Milicji trafił jako młody prawnik, po ukończeniu studiów prawniczych, nigdy nie zajmował się sprawami politycznymi, był znakomitym piłkarzem, reprezentantem Polski, jako wybitny zawodnik i wielokrotny mistrz Polski, został wyróżniony wieloma odznaczeniami sportowymi. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę negatywnej dla skarżącej decyzji stanowił fakt, że funkcjonariusz, po którym wnioskodawczyni pobiera rentę rodzinną, nie pełnił służby po [...] września 1989 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, iż wykazany przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, okres 3 lat i 19 dni pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w latach 1951-1954, jest rażącą niesprawiedliwością w świetle tego, że do służby tej jej były mąż został skierowany nakazem pracy. Wobec zwolnienia ze służby [...] czerwca 1986 r. nie miał możliwości wykazać się zasługami po [...] września 1989 r., czego wymaga ustawa zaopatrzeniowa. Wskazała, iż jej były mąż był odznaczony Krzyżem Kawalerskim OOP, medalem 90-lecia PZPN, Diamentowej Odznaki PZPN, Zasłużony Działacz Kultury Fizycznej. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. organ, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazał, iż zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której nowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada na ten organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo pewną swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu zachowanie elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, wymagających indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek, ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie jest możliwe wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów, warunkujących zastosowanie omawianej regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa; byłoby to sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych. Minister wyjaśnił, iż w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej ustalono, że L. S., po którym beneficjentką renty rodzinnej jest wnioskodawczyni, został zwolniony ze służby (w Milicji Obywatelskiej – dopisek Sądu) z dniem [...] czerwca 1986 r., a zatem nie został spełniony jeden z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. L. S. pełnił służbę przez 34 lata, 6 miesięcy i 4 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] grudnia 1951 r. do [...] grudnia 1954 r., tj. przez 3 lata, 19 dni. Z dokumentacji wynika również, że został on zwolniony ze służby [...] czerwca 1986 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Skoro L. S. pełnił służbę do [...] czerwca 1986 r. i nie pełnił jej po 12 września 1989 r., to nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie ma bowiem możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej). Zdaniem Ministra obie przesłanki, wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, muszą być spełnione łącznie. W związku z faktem, że L. S. nie spełnia drugiej przesłanki z powyższego przepisu, organ nie może zastosować wyłączenia. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca podała, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest wadliwa i obciążona wadą prawną, gdyż nie uwzględnia przypadku, gdy pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa (3 lata i 19 dni) było na zasadzie nakazu pracy, a nie z własnej woli. Podkreśliła, że L. S. otrzymał nakaz pracy w służbie kwatermistrzowskiej po ukończeniu studiów prawniczych na Uniwersytecie [...] , czyli nie podjął tej pracy z własnej woli, lecz został do niej skierowany nakazem. Nigdy nie zajmował się sprawami politycznymi, lecz cały czas był przede wszystkim wybitnym sportowcem, reprezentantem Polski, o nienagannej opinii (władz sportowych, społeczności i władz [...]). Wykazany przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, okres 3 lat i 19 dni pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w latach 1951-1954, jest rażącą niesprawiedliwością w świetle tego, że do służby tej został skierowany nakazem pracy a nie z własnej woli, czego ustawa nie obejmuje. Wadliwa ustawa nie może powodować krzywdy ludzkiej lecz powinna być poprawiona poprzez jej nowelizację. Wobec zwolnienia ze służby [...] czerwca 1986 nie miał możliwości wykazać się zasługami po 12 września 1989, czego wymaga ustawa zaopatrzeniowa i co stanowi jej wadę prawną. Natomiast jego zasługi jako reprezentanta Polski, wychowawcy młodego pokolenia polskich sportowców, doceniono w roku 2010 nadaniem mu najwyższego odznaczenia piłkarskiego - Diamentowej Odznaki PZPN. L. S. jako zawodnik, reprezentant Polski i wielokrotny mistrz Polski, był odznaczony Krzyżem Kawalerskim OOP, Odznaką Diamentową PZPN, medalem 90-lecia PZPN, Zasłużony Działacz Kultury Fizycznej. Był przede wszystkim piłkarzem i czynnym działaczem sportowym, którego los rzucił nakazem pracy do milicji, nie pozostawiając mu wyboru. Jego miłością był sport, piłka nożna; TS [...] była klubem gwardyjskim, milicyjnym. Z punktu widzenia zasług, dokonań, sportowej i społecznej opinii jej męża, skarżąca uznała, że nie może pogodzić się z tak rażącą niesprawiedliwością. Jej zdaniem nie można na podstawie wadliwej ustawy wydawać wadliwych decyzji.   W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy, ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolnego działania organu administracji publicznej. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, iż były mąż skarżącej po dniu [...]września 1989 r. nie pełnił służby. Zatem w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania, zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności, mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą –zdaniem NSA- należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem, służącym obaleniu domniemania służby, charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" chyba, że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji, właściwych państwu totalitarnemu. Zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe, odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. NSA zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby, charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku). Interpretacja art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, dokonana w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1895/19, na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Oznacza to, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezie normy prawnej. Jak wynika z akt sprawy, L. S. pełnił służbę przez 34 lata, 6 miesięcy i 4 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] grudnia 1951 r. do [...] grudnia 1954 r., tj. przez 3 lata, 19 dni. Został on zwolniony ze służby [...] czerwca 1986 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby. Przepis art. 13b ust. 1 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa nakazuje uznawać służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r., pełnioną w jednostkach organizacyjnych podległych organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostkach Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Trudna do przyjęcia jest jednak interpretacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku (w niniejszej sprawie- jak twierdzi skarżąca- przymusowego skierowania jej byłego męża do służby oraz jego późniejszych osiągnięć sportowych), odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Z ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych, związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej". Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącej (beneficjentki po zmarłym funkcjonariuszu) stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przeanalizować podawane w skardze fakty, dotyczące skierowania L. S.do służby nakazem, a także rozważyć czy, a jeśli tak, to jakie znaczenie mają podawane przez skarżącą informacje na temat sukcesów i osiągnięć sportowych funkcjonariusza, szczegółowo opisanych we wniosku oraz w skardze (vide- część wstępna uzasadnienia). Organ powinien w szczególności zbadać, czy prawdziwy jest zarzut skargi, że L. S. został skierowany do służby w Milicji Obywatelskiej nakazem pracy, bez swojej woli, a jeśli tak było- ocenić go. Nadto następnie będzie obowiązany odnieść ustalenia do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena, uwzgledniająca także okres pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL nie przekraczający 10 procent całego okresu służby, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.