II SA/Wa 2181/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. i D. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego -stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały- Uchwałą z [...] października 2018 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 i § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 i 11794 oraz z 2017 r., poz. 12429) oraz § 24 ust. 1 w zw. z § 4, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania S. K. i D. T. do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu uchwały organ zaznaczył, że S. K. i D. T. (obywatele [...]) z dwójką nieletnich dzieci występują o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...]. Wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2017r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił ww. nadania statusu uchodźcy, ale udzielił ochrony uzupełniającej. Podniósł, że zainteresowani zamieszkują wraz z dziećmi w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], w lokalu wynajmowanym od osoby obcej. Zgodnie z umowami najmu wnioskodawcy płacą wynajmującemu czynsz w wysokości 2 050 zł, oraz ponoszą comiesięcznie koszty eksploatacji na podstawie wskazań liczników oraz stawek za zużycie wynikające z umów zawartych z dostawcami mediów. Przedmiotowy lokal składa się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 20,20 m2 powierzchni użytkowej 37,30 m2. W lokalu zamieszkują 4 osoby, tj. wnioskodawcy z dziećmi. Powierzchnia mieszkalna na 1 osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 5,05 m2. Organ wyjaśnił, że obowiązujące kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] wynosi nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawcy, zgodnie ze złożonymi dokumentami i oświadczeniami, w badanym okresie utrzymywali się wyłącznie z pomocy finansowej państwa Polskiego, oraz pomocy [...], Caritasu i osób dobrej woli, a mimo to mieli możliwość wynajęcia lokalu mieszkalnego na terenie Dzielnicy [...] z samym tylko czynszem najmu wynoszącym 2 050 zł. miesięcznie. Wskazał, że średni miesięczny dochód (pomoc socjalna udzielana przez Urząd do Spraw Cudzoziemców, pomoc finansowa z [...] w ramach indywidualnego programu integracji, zasiłki rodzinne) na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawców w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 602,20 zł. Z kolei minimum dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym w dniu złożenia wniosku wynosiło 1600 zł. W dalszej części uzasadnienia uchwały organ przytoczył § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009. Podniósł, że wnioskodawcy mają możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, bowiem już od prawie 2 lat wynajmują lokal na rynku komercyjnym ponosząc wszelkie opłaty z tym związane. Nadto zauważył, że wnioskodawcy spełniają kryteria określone w § 4 uchwały Nr LVII1/1751/2009. Jednakże Zarząd Dzielnicy [...], pomimo pozytywnej opinii Komisji Mieszkaniowej, działając na podstawie § 24 ust. 1, biorąc pod uwagę treść § 4, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 22 ust. 5 ww. uchwały, postanowił odmówić zakwalifikowania S. K. i D. T. do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony z zasobu mieszkaniowego [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. S. K. i D. T. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2018 r. nr [...]. Autorzy skargi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr LVIIl/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez: - brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie sytuacji materialnej wnioskodawców, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że między ich sytuacją wskazaną we wniosku a faktycznym stanem majątkowym istnieje rażąca dysproporcja, a także niewskazanie na czym owa rażąca dysproporcja miałaby w przedmiotowej sprawie polegać; - niewzięcie pod uwagę wyjątkowej sytuacji w jakiej znajdowali się wnioskodawcy w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, które badane były przy ustalaniu dochodu uprawniającego do wsparcia mieszkaniowego, tj. znajdowania się w procedurze o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie uczestniczenia w Indywidualnym Programie Integracji; - wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się do stwierdzenia, że skoro od dwóch lat wnioskodawcy są w stanie pokryć koszt najmu lokalu na wolnym rynku, to mają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; - ograniczenie się do stwierdzenia, że S. K. dysponuje ważną umową najmu lokalu, bez zbadania czy lokal ten zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że wnioskodawcy nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych, a w konsekwencji - mimo uznania, że wnioskodawcy spełniają warunki określone w § 4 uchwały Rady Miasta - odmowę zakwalifikowania ich do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący spełniają kryteria § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009, jednakże zgodnie z § 6 tejże uchwały odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli z analizy wniosku oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej m.in. w miejscu zamieszkania skarżących wynika rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wskazanymi przy składaniu wniosku o zawarcie umowy najmu, a faktycznym stanem majątkowym skarżących lub osób ubiegających się wraz z nim o najem lokalu, a także gdy faktyczne warunki mieszkaniowe skarżących lub osób ubiegających się z nim o najem nie potwierdzają sytuacji wskazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy skarżący ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ powtórzył, że ze złożonych przez skarżących dokumentów wynika, że w badanym okresie utrzymywali się z pomocy publicznej (zasiłki pieniężne na utrzymanie ramach realizacji Indywidualnego Programu Integracji, zasiłki rodzinne, świadczenie wychowawcze "500+" na dwoje dzieci), pomocy [...], Caritasu i osób trzecich. Dawało to skarżącym możliwość, od około dwóch lat, wynajmowania lokalu mieszkalnego na rynku komercyjnym na terenie Dzielnicy [...] za kwotę 2050 zł oraz ponoszenia opłat związanych z korzystaniem z lokalu. Jak zauważył organ, powszechnie wiadomym jest, że wysokość opłat najmu lokali w Dzielnicy [...] jest wysoka. Dlatego też w ocenie organu skarżący są w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby lokalowe. Pismem z [...] czerwca 2019 r. swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie skarżących zgłosiło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wskazując, że zaskarżona uchwała narusza podstawowe standardy rzetelnej procedury ustanowione w demokratycznym państwie prawa. Na rozprawie przed Sądem bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, skarżący oświadczyli, że wyrażają zgodę na udział ww. Stowarzyszenia w rozprawie. Sąd postanowił dopuścić ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Obecny na rozprawie pełnomocnik ww. Stowarzyszenia - radca prawny oświadczył, że popiera skargę skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Przepis § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z kolei zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli z analizy wniosku oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej między innymi w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wynika, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub osób ubiegających się wraz z nim o najem lokalu, a także gdy faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się z nim o najem nie potwierdzają sytuacji wskazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełniają kryteria przywołanego wyżej § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009, tj. kryterium metrażowe (jak wynika z uzasadnienia uchwały powierzchnia mieszkalna na jedną osobę wynosi 5,05 m2), jak i kryterium dochodowe (średni miesięczny dochód wyniósł 602,20 zł). Nadto wniosek skarżących został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową Rady dzielnicy [...] uchwałą z [...] kwietnia 2018 r. (k. 68 i 69 akt administracyjnych). Zastosowanie w kontrolowanej sprawie przywołanego powyżej przepisu § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 organ uzasadnił jedynie faktem, że skarżący mają możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż od prawie dwóch lat wynajmują lokal na rynku komercyjnym, ponosząc wszelkie opłaty z tym związane (z samym tylko czynszem najmu wynoszącym 2.050 zł miesięcznie). Należy podnieść, że podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie § 6 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały musi zostać poprzedzone rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego w celu bezspornego wyjaśnienia sytuacji dochodowej wnioskodawców. Takie postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone nie zostało, wobec czego należało uznać, że wydanie uchwały w takiej sytuacji było co najmniej przedwczesne. Wskazanie przez organ, że skarżący utrzymywali się z pomocy publicznej (zasiłki pieniężne na utrzymanie w ramach realizacji Indywidualnego Programu Integracji, zasiłki rodzinne, świadczenie wychowawcze "500+" na dwoje dzieci), pomocy [...], Caritasu i osób trzecich oraz, że mają możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie należy uznać za niewystarczające. Sąd zauważa, że organ zobligowany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jak wskazali skarżący, w uzasadnieniu skargi, w badanym okresie znajdowali się w wyjątkowej sytuacji, która determinowała ich sytuację materialną, gdyż w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku trwało postępowanie o udzielenie im ochrony międzynarodowej, a co zatem idzie nie mieli prawa legalnego świadczenia pracy na terytorium Polski i utrzymywali się ze wsparcia przysługującego im na mocy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący, jako osoby, którym udzielona została ochrona uzupełniająca objęci byli Indywidualnym Programem Integracji, w ramach którego otrzymywali m.in. wsparcie na pokrycie kosztów zamieszkania. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych pismo [...] Centrum Pomocy Rodzinie z [...] października 2017 r. (k. 39), z którego wynika, że pomoc w ramach programu integracji zaplanowana jest na okres od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r., a wynajęcie lokalu na wolnym rynku nadwyręża ich budżet domowy. Do powyższych okoliczności organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z [...] października 2018 r. Sąd zauważa, że zgodnie z § 22 ust. 3 uchwały nr LVIII/1751/2009, Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkania. W ocenie Sądu, organ nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji mieszkaniowej i materialnej skarżących przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego uznał, że między sytuacją skarżących wskazaną we wniosku a ich faktycznym stanem majątkowym istnieje rażąca dysproporcja, nie wskazał również na czym owa rażąca dysproporcja miałaby w przedmiotowej sprawie polegać. Tym samym uznać należy rozstrzygnięcie organu za dowolne. Powyższe zaś skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wnikliwa analiza sytuacji dochodowej skarżącej, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ w świetle § 22 ust. 2 uchwały nr LVIII/1751/2009, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Jest to również istotne z tego powodu, że informacje uzyskane w toku analizy, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku (§ 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009). Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia oraz ocenę, czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, w zależności od poczynionych ustaleń, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę wniosku skarżących, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.