II SA/Wa 2181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] Grupy Partnerskiej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Operatora [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Operatora [...]S.A. z siedzibą w [...] na rzecz [...] Grupy Partnerskiej Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Grupa Partnerska sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej jako: "Spółka" w dniu [...] stycznia 2020 r. (data wpływu 6 lutego 2020 r.) skierowała do Operatora [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej jako: "Operator", wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści operatu szacunkowego sporządzonego na okoliczność ustanowienia służebności przesyłu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działek [...] i [...], obręb [...]. Operator, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej jako: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 k.p.a. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu decyzji podano, że żądany operator szacunkowy stanowi dokument wewnętrzny, co oznacza, że nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Operatora nie jest on podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, adresat wniosku ma prawo na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma on prawo ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w tym przypadku dane osobowe rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat tylko i wyłącznie na wewnętrzne potrzeby operatora i który ma prawo oczekiwać pełnej ochrony swoich danych. Powyżej określona decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Operator w uzasadnieniu decyzji podał, że żądany dokument nie dotyczy świadczenia usług publicznych przez Spółkę i nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyżej określoną decyzję zarzucają, że do jej wydania doszło z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198), zgodnie z którym informacją publiczna jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji, stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w sytuacji kiedy Operator odmówił Wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji tj. udostępnienia treści operatów szacunkowych określających wartość odszkodowania z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie bezzasadnie nie uznając ich za informację publiczną; 2. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w tej sposób, że zgodnie z zapisami Konstytucji zasada "prawa do informacji" stanowi prawo konstytucyjne, a ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko i w związku z tym stosowane winno być w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego, w sytuacji kiedy Operator odmawia dostępu do informacji publicznej; 3. art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez powołanie się przez Operatora na możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez powołanie się na przewidziane w niej możliwości ograniczenia jawności informacyjnej wynikające z art. 5 Ustawy z uwagi na prywatność osoby fizycznej w tym przypadku dane osoby rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji kiedy prywatność rzeczoznawcy majątkowego A. O. prowadzącej działalność pod firmą [...] Agencja Obsługi [...], co wynika z udostępnianych w innych sprawach w ostatnich latach przez Operatora treści operatów szacunkowych, a przez to w żaden sposób nie jest tu chroniona prywatność i powoływanie się na ten przepis nie może mieć zastosowania zwłaszcza wobec ujawnienia tych danych już wcześniej na etapie negocjacji i korespondencji pomiędzy stronami; 4. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie przez Operatora, że informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez władze publiczne wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, a w związku z tym operat szacunkowy pochodzący od rzeczoznawcy majątkowego, a kierowany do Operatora nie jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył (rzeczoznawcy majątkowego), a przedstawia jego stanowisko na zewnątrz (w postaci wskazania wartości przedmiotu wyceny przez Operatora), w sytuacji kiedy Operator nieprawidłowo stwierdza, że operat szacunkowy jest "dokumentem wewnętrznym". 5. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, że rzeczoznawca majątkowy A. O. prowadząca działalność pod firmą [...] Agencja Obsługi [...] widnieje w treści operatów szacunkowych, co wynika z operatów szacunkowych udostępnianych w tej i innych sprawach w ostatnich latach przez Operatora; 6. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a poprzez nie zawiadomienie strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) wnoszę o: - uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji Operatora [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] marca 2020 r. i podtrzymującej w mocy decyzji Operatora [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] lutego 2020 r.; - zasądzenie kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Operator w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Na wstępie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniu Operatora, nie budzi wątpliwości, że jest on podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. jednostki organizacyjne tych organów. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne i inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że żądanie Spółki zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznych. Stosownie bowiem do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.), określenie wartości nieruchomości przez właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami, powinno opierać się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe są zatem materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną. Bez wątpienia również umowa zawarta przez organ z rzeczoznawcą majątkowym, czy też - jak w niniejszej sprawie - zlecenie na wykonanie takiego operatu, które jest finansowane ze środków publicznych, stanowi informację publiczną. W świetle powyższego uznać należy, że Operator był zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w ustawowym terminie. W tym miejscu podkreślenia jeszcze wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd i argumentację wyrażone w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1057/14, dostępny są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 156 ust. 1a cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący kwestii udostępnienia operatów szacunkowych nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących publicznymi. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w inny sposób całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przytoczony przepis został wprowadzony do ustawy 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Jak słusznie zauważył NSA, dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to z uwagi na często pojawiające się w praktyce sytuacje, gdy osobom tym uniemożliwiano takiego dostępu na podstawie art. 73 k.p.a. Również w uzasadnieniu projektu ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że wprowadzenie art. 156 ust. 1a zmierzało do "zapewnienie dostępu osób mających interes prawny do wglądu do operatu szacunkowego" wobec zdarzających się przypadków odmawiana przez organy administracji publicznej wglądu do tej dokumentacji, z powołaniem się na brak odpowiednich regulacji. Stosownie do powyżej powiedzianego, Sąd uznał, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, trzeba przyjąć, że wniosek Spółki podlegał załatwieniu w trybie u.d.i.p. i tak też się stało. Jednakże zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p (odmowa udostępnienia informacji publicznej). Skoro Operator uznał, że operat szacunkowy nie stanowi informacji publicznej i jest dokumentem wewnętrznym, to nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę Operator zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania Sądu i udostępnić żądaną informację publiczną ( czynność materialno – techniczna), a w przypadku podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej do wskazania przepisów prawa materialnego na podstawie, których została ona podjęta. Rozstrzygnięcie powinno znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, które spełni warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.