II SA/Wa 2183/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K., M. K. i J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Komendant Główny nakazał M. K. (zwanej dalej: "Skarżącą), A. Z. oraz małoletnim M. K., J. K. i J. Z. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została przesłana w pięciu egzemplarzach do każdej ze stron, przy czym egzemplarze skierowane do małoletnich stron zostały przesłane ich przedstawicielom ustawowym. Decyzja skierowana do małoletniego M. K. została odebrana w dniu [...] lipca 2018 r. przez dorosłego domownika Skarżącej (k. [...] akt adm.). Natomiast egzemplarze decyzji skierowane do Skarżącej, A. Z. oraz małoletnich J. K. i J. Z. – nie zostały podjęte, wobec czego pozostawiono zawiadomienia z dnia [...] i [...] lipca 2018 r. o możliwości ich odbioru w placówce pocztowej. Ponowna próba doręczenia decyzji, podjęta w dniu [...] i [...] lipca 2018 r., doprowadziła do pozostawienia drugiego zawiadomienia o możliwości odbioru korespondencji w placówce pocztowej. Wobec niepodjęcia czterech przesyłek listowych obejmujących powyższe egzemplarze decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., zostały one zwrócone Komendantowi Głównemu w dniu [...] i [...] lipca 2018 r. z adnotacjami "ZWROT nie podjęto w terminie" (k. [...]-[...] akt adm.). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. – nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] lipca 2018 r. – Skarżąca oraz A. Z. wystąpiły z odwołaniem od decyzji Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2018 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Komendant Główny – działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż egzemplarze decyzji skierowane do A. Z. oraz Skarżącej zostały im skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. – odpowiednio w dniu [...] lipca 2018 r. i w dniu [...] lipca 2018 r., natomiast zainteresowane złożyły odwołanie już w dniu [...] lipca 2018 r., zatem zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. Skoro zatem, w dniu [...] lipca 2018 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2018 r., to strony nie mogły złożyć na ten akt skutecznego odwołania. Organ wskazał przy tym, iż w dacie nadania odwołania, decyzja nie została skutecznie doręczona stronom, jak również w aktach brak jest utrwalonego w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji potwierdzenia ustnego ogłoszenia spornej decyzji. Skarżąca, działając w imieniu własnym oraz dwójki małoletnich dzieci: M. K. i J. K., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] września 2018 r., wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 i art. 43 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie odebrania przez nią decyzji w imieniu małoletnich. Wyjaśniła przy tym, iż wiedzę o wydaniu decyzji uzyskała w dacie odebrania pisma – kierowanego na jej ręce – do małoletniego syna, a więc i do niej. Pismo to traktowała jako jedyne w sprawie, bowiem o pozostałych listach adresowanych na jej nazwisko, jak również do jej siostry, nie wiedziała i nie dostała żadnej informacji na ten temat. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przypomnieć należy, iż administracyjne postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, a więc jego przekroczenie, i to niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje bezskuteczność odwołania i rodzi po stronie organu administracji obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z kolei złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej, powoduje niedopuszczalność odwołania. W takich sytuacjach, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie przyjmuje się, iż decyzją nieistniejącą jest decyzja, która albo została wydana w nieistniejącym postępowaniu, albo taka, która co prawda wydana została w postępowaniu istniejącym, ale nie zawiera konstytutywnych cech decyzji, albo taka, która nie została doręczona czy ogłoszona stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305). Decyzja, która nie została doręczona czy też ogłoszona, nie może zatem wywołać żadnych skutków prawnych. Skutki prawne decyzji mogą bowiem zaistnieć dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Komendant Główny uznał, iż odwołanie złożone w dniu [...] lipca 2018 r. było niedopuszczalne, bowiem zostało złożone przed wejściem decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. do obrotu prawnego. Z tym stanowiskiem Komendanta Głównego nie sposób się zgodzić. Niezależnie od tego, iż próżno doszukać się w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia by organ ustalił – istotną z punktu widzenia przyjętego stanowiska – datę wejścia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. do obrotu prawnego, nie można było nie dostrzec, że egzemplarz decyzji przesłany Skarżącej – jako przedstawicielowi ustawowemu małoletniego syna M. K. – został jej skutecznie doręczony w dniu [...] lipca 2018 r. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru, w tym dniu, przesyłka listowa obejmująca egzemplarz decyzji przeznaczony dla małoletniej strony, działającej przez Skarżącą (art. 40 § 1 k.p.a.), została doręczona do rąk dorosłego domownika Skarżącej (art. 43 k.p.a.). W konsekwencji Sąd stwierdza, iż decyzja Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 2018 r. niewątpliwie weszła do obrotu prawnego oraz była decyzją istniejącą i wiążącą organ – od dnia [...] lipca 2018 r. (art. 110 § 1 k.p.a.). Kwestią wymagającą natomiast rozważenia było to, czy skoro w dniu [...] lipca 2018 r. doręczono decyzję tylko jednej ze stron postępowania, pozostałe strony mogły wystąpić z odwołaniem od tej decyzji, a jeśli tak, to czy mogły to skutecznie uczynić od dnia [...] lipca 2018 r., czy też ich uprawnienie powstawało dopiero z dniem doręczenia decyzji każdej z tych stron. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, iż wystarczające jest doręczenie decyzji choćby jednej ze stron postępowania, by uznać, że decyzja istnieje i weszła do obrotu prawnego. Co więcej, w orzecznictwie przyjęto, że nawet doręczenie decyzji innemu podmiotowi, a nie stronie, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 453/08). Przyjmuje się przy tym, iż termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po czternastu dniach od doręczenia decyzji tej stronie. W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji strona nie musi posiadać wiedzy o szczegółach podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, iż przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń mają charakter gwarancyjny. Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być natomiast interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje starania w celu realizacji przysługującego mu prawa do skutecznego środka odwoławczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2015 r. o sygn. akt II OSK 691/15; z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2734/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów rację ma Skarżąca, gdy wskazuje, że decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. została jej doręczona – jako przedstawicielowi ustawowemu małoletniego syna, a zatem w sposób uprawniony wystąpiła z odwołaniem w dniu [...] lipca 2018 r. Sąd podziela to stanowisko, a jednocześnie wskazuje, iż zarówno Skarżąca, jak i pozostałe strony postępowania, były uprawnione do odwołania się od tej decyzji, począwszy od dnia wprowadzenia jej do obrotu prawnego ([...] lipca 2018 r.), bez względu na to, wobec której ze stron doręczenie nastąpiło. Wskazać tylko należy, iż zastępcze doręczenia pozostałym stronom wywoływały ten skutek, że mogły to uczynić do dnia wyekspirowania czternastodniowego terminu, który biegł dla każdej ze stron od dnia uznania doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż Komendant Główny wydając postanowienie z dnia [...] września 2018 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącej oraz A. Z. z dnia [...] lipca 2018 r., naruszył normę z art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo wskazać należy, iż Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wobec stwierdzenia jego wadliwości, co sprawia, że Komendant Główny obowiązany będzie do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] lipca 2018 r. Natomiast Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdyż jej sądowoadministracyjna kontrola jest niedopuszczalna, bowiem decyzja ta nie była ostateczna (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z wyłuszczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.