II SA/Wa 2184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 136b ust. 1 w związku z art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r. poz. 27); zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 862, z późn. zm.); zwanego dalej rozporządzeniem oraz w związku z § 7 ust. 1 zarządzenia nr 8 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 23 marca 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przebywających na zwolnieniu lekarskim, po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z [...] listopada 2019 r. L. P. wystąpił do Dyrektora Biura [...] ABW o wypłatę 100% uposażenia za okres od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r., potrąconego z tytułu przebywania na zwolnieniach lekarskich. Wnioskodawca podał, że zwolnienia lekarskie miały bezpośredni związek z wypadkiem, który miał miejsce w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych [...] października 2017 r. oraz został udokumentowany protokołem powypadkowym z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Podkreślił, że choroba będąca przyczyną niezdolności do służby we wskazanym okresie jest następstwem powikłań powypadkowych. Ponadto poinformował, że cały czas kontynuuje leczenie oraz znajduje się pod opieką lekarza [...]. W toku prowadzonego postępowania została wydana przez Regionalną Komisję Lekarską nr [...] ABW; zwanej dalej RKL, opinia z [...] maja 2020 r. nr [...], która w oparciu o m.in. materiały przesłane przez Biuro [...] ABW, protokół powypadkowy z [...] grudnia 2017 r. nr [...], posiadaną dokumentację orzeczniczą i medyczną, a także konsultację specjalistyczną (ortopedyczną z [...] marca 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r.) stwierdziła, że schorzenie będące powodem zwolnień lekarskich w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. nie ma związku z urazem doznanym [...] października 2017 r., a więc schorzenie będące powodem tych zwolnień nie pozostaje w związku z wypadkiem w służbie, któremu uległ L. P. W związku z powyższym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. W dniu [...] czerwca 2020 r. L. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2020 r. dodatkowo rozszerzając zakres żądania o okres od [...] listopada 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r. i wskazując, że na odwrocie zwolnień lekarskich widnieje adnotacja o związku dolegliwości spowodowanej zwolnieniem lekarskim z przebytym wypadkiem w służbie z [...] października 2017 r. Materiały sprawy w zakresie dotyczącym żądania wypłaty 100% uposażenia za okres przebywania przez L. P. na zwolnieniu lekarskim od [...] listopada 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r. zostały wyłączone do odrębnego postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW stanowi, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, co do zasady, funkcjonariusz ABW otrzymuje 80% uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Według orzecznictwa sądów administracyjnych sprawy dotyczące wypłaty funkcjonariuszom ABW uposażenia potrąconego z tytułu przebywania na zwolnieniach lekarskich, jako określone w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego należy rozstrzygać w oparciu o przepisy K.p.a. Organ zaznaczył, że ustawa o ABW oraz AW nie określa trybu postępowania w przypadku, gdy funkcjonariusz ABW występuje o wypłatę 100% uposażania za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim powołując się przy tym na związek tego zwolnienia z wypadkiem w służbie mającym miejsce dłuższy czas wcześniej. Jednoznacznych rozwiązań w tym zakresie nie zawierają także przepisy zarządzenia nr 8 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 23 marca 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przebywających na zwolnieniu lekarskim. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że w związku z administracyjnym charakterem postępowania w przedmiocie wypłaty uposażenia potrąconego za okres przebywania przez funkcjonariusza ABW na zwolnieniu lekarskim, konieczne jest sięgnięcie do reguł K.p.a. normujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W niniejszej sprawie w charakterze biegłego została powołana RKL, rozumiana jako zespół lekarzy określonych specjalizacji. RKL w wydanej opinii z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdziła brak związku zwolnień lekarskich, na których L. P. przebywał w okresie do [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. z jego wypadkiem w służbie [...] października 2017 r. Powyższa opinia korzysta z waloru opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., której wiarygodność ocenił organ na podstawie art. 80 K.p.a. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że bezspornym jest fakt wypadku w służbie. Zdarzenie to zostało udokumentowane protokołem powypadkowym z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zwolnienia lekarskie wystawione w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] października 2019 r., wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie zawierają adnotacji o związku z przebytym wypadkiem w służbie z [...] października 2017 r. Jedynie na zwolnieniu lekarskim obejmującym okres od [...] października 2019 r. do [...] listopada 2019 r. widnieje odręczna adnotacja specjalisty [...] stwierdzająca nawrót dolegliwości związanej z przebytym wypadkiem w służbie z [...] października 2017 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że zwolnienie lekarskie było przedmiotem analizy w ramach wydanej przez RKL opinii z [...]maja 2020 r. nr [...], która jednoznacznie stwierdziła brak związku zwolnień lekarskich, na których L. P. przebywał w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. z jego wypadkiem w służbie [...] października 2017 r. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, biorąc pod uwagę art. 84 § 1 K.p.a., brak jest podstaw do uznania żądania wnioskodawcy za uzasadnione, bowiem nie został spełniony warunek określony w art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Uposażenie, które otrzymał wnioskodawca za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, przy zastosowaniu art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. P. zakwestionował decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] września 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uznanie wniosków z [...] listopada 2019 r. i [...] czerwca 2020 r. o wyrównanie uposażenia do 100% za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. wraz z ustawowymi odsetkami, uznanie wskazanego okresu przebywania na zwolnieniach lekarskich jako mającego związek ze służbą i zastosowanie przepisów dotyczących wypadków w pracy na służbie funkcjonariusza, dokonania kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: a) art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy o ABW i AW, poprzez jego błędną wykładnię w kontekście § 7 i § 8 zarządzenia nr 8 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 23 marca 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przebywających na zwolnieniu lekarskim, b) art. 84 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, c) art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398, z późn. zm.), poprzez brak możliwości odwołania się do Centralnej Komisji Lekarskiej od opinii RKL z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdzającej, że schorzenie nie ma związku z urazem doznanym [...] października 2017 r. (wypadkiem), której nie otrzymał. Skarżący wskazał, że [...] października 2017r. pełniąc służbę uległ wypadkowi, co potwierdza protokół powypadkowy nr [...], sporządzony przez Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Audytu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zwolnienia lekarskie we wskazanym powyżej okresie były spowodowane kontynuacją i powikłaniami powypadkowymi. Przedstawione zaświadczenia lekarskie przedstawiają niezdolność do służby w kodzie "inne" stanowiące o ciągłości niezdolności do pełnienia służby. Ponadto, na wniosek Biura [...] ABW, na odwrocie zaświadczenia widnieje adnotacja lekarza prowadzącego o kontynuacji związanej z powikłaniami wynikającymi z wypadku na służbie. W przedstawionej karcie medycznej leczenia ortopedycznego, określone jest wyraźnie, że dotyczy to leczenia powypadkowego (tego samego urazu, który był następstwem wypadku). Leczenie prowadzone było w przyzakładowym Zakładzie Opieki Zdrowotnej ul. [...] w [...], a prowadzącym leczenie był lekarz o specjalności [...]. Skarżący podał, że po wypadku w 2017 r. przebywał na zwolnieniu około roku. Lekarz orzecznik dopuszczając go do powrotu do pracy określił pewne ograniczenia ruchowe i siłowe. Przydzielane mu obowiązki służbowe przez przełożonych spowodowały jednak obciążenie nogi, czego rezultatem były następne zwolnienia lekarskie, które zakończyły się [...] kwietnia 2020 r. (obecnie prowadzone jest odrębne postępowanie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] maja 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty L. P. 100% uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. Zgodnie z art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia. Natomiast w przepisach art. 136b ust. 5 i 6 ustawodawca określił w jakich sytuacjach funkcjonariusz zachowuje prawo do 100% uposażenia. W myśl art. 136b ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, prawo to przysługuje, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się przyznania 20% uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r., które miały bezpośredni związek z wypadkiem mającym miejsce w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych [...] października 2017 r., co zostało udokumentowane protokołem powypadkowym z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Podkreślił, że choroba będąca przyczyną niezdolności do służby we wskazanym okresie jest następstwem powikłań powypadkowych. W obu decyzjach Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że niezbędne jest ustalenie, czy wskazany okres zwolnienia lekarskiego pozostaje w związku z wypadkiem. Wskazał, że z uwagi na administracyjny charakter postępowania w przedmiocie wypłaty uposażenia potrąconego za okres przebywania przez funkcjonariusza ABW na zwolnieniu lekarskim, konieczne jest sięgnięcie do reguł K.p.a. normujących postępowanie dowodowe. Mając na względzie art. 84 § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie w charakterze biegłego została powołana RKL, rozumiana jako zespół lekarzy określonych specjalizacji, która w dniu [...] maja 2020 r. wydała opinię nr [...] stwierdzającą brak związku zwolnień lekarskich, na których L. P. przebywał w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. z jego wypadkiem w służbie [...] października 2017 r. Zdaniem organu opinia ta korzysta z waloru opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., której wiarygodność oceniono na podstawie art. 80 K.p.a. W związku z tym brak jest podstaw do zwrotu potrąconych kwot uposażenia, bowiem nie został spełniony warunek określony w art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Uposażenie, które otrzymał L. P. za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, przy zastosowaniu art. 136b ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. W ocenie Sądu stanowisko organu jest co najmniej przedwczesne. Nie kwestionując wartości merytorycznej opinii przedstawionej w sprawie przez RKL należy jednak podważyć jej wartość dowodową z przyczyn formalnych. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego artykułu nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych. K.p.a. nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. "Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 176). W niniejszej sprawie opinię wydał podmiot funkcjonujący w ramach przyznanych mu ustawowych kompetencji, tj. organ administracji publicznej powołany do orzekania na zasadach i trybie określonych w ustawie. Zatem RKL nie może być w znaczeniu procesowym traktowana jako biegły, albowiem nie jest osobą fizyczną posiadającą specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie, lecz organem kolegialnym. Innymi słowy nie można organowi orzekającemu w sprawie uposażenia funkcjonariusza za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim odmówić prawa do powołania biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę medyczną, lecz nie może nim być podmiot, któremu przepisy prawa takich kompetencji nie przyznają. Ustalenie czy niezdolność funkcjonariusza do służby w okresie pozostawiania na zwolnieniu lekarskim jest konsekwencją wypadku w służbie może być rozstrzygnięte przez właściwą komisję lekarską podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, która jest organem niezależnym od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Tryb postępowania orzeczniczego i kompetencje komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398, z późn. zm.). Jak wynika z art. 1 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 z późn. zm.), w sprawach ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszom służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby, orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zatem to orzeczenie właściwej komisji lekarskiej, stwierdzające związek schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby stanowić może podstawę przyznania i wypłaty 20% uposażenia za okres zwolnień lekarskich, za który wypłacono funkcjonariuszowi 80% wynagrodzenia, zgodnie z art. 136b ust. 5 ustawy o ABW oraz AW. W związku z powyższym należy uznać, że organ błędnie powołał w charakterze biegłego RKL, jako zespół lekarzy orzeczników, która w dniu [...] maja 2020 r. wydała opinię nr [...] stwierdzającą brak związku zwolnień lekarskich, na których L. P. przebywał w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. z jego wypadkiem w służbie. Tym samym nie sposób przyjąć, iż organ dostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy istotne dla stwierdzenia ziszczenia lub nie przesłanek z art. 136b ust. 5 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien skierować skarżącego na badanie do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych celem ustalenia, czy okres zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał skarżący od [...] sierpnia 2019 r. do [...] listopada 2019 r. pozostawał w związku z wypadkiem, którego doznał [...] października 2017 r. Dopiero orzeczenie wydane przez właściwą komisję lekarską, w rakach kompetencji określonej w art. 1 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy o komisjach lekarskich, powinno stanowić podstawę do rozpatrzenia wniosku L. P. o wypłatę uposażenia w wysokości 100% uprzednio obniżonego do 80%. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.