II SA/Wa 2186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Sieci [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Sieci [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIA Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Sieć [...] zwróciła się do Ministerstwa Finansów o udostępnienie informacji publicznej w postaci: pism Ministerstwa Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] i z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], treści niewypełnionych formularzy używanych przez Polskę do współpracy administracyjnej z innymi państwami UE w dziedzinie opodatkowania o symbolach: [...], [...],[...], [...], [...], [...], a także pism i stanowisk Komisji Europejskiej dostępnych Ministrowi Finansów w zakresie stosowania rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1156/2012 z dnia 6 grudnia 2012 r. stanowiącego szczegółowe zasady wykonywania niektórych przepisów dyrektywy Rady 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania oraz rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Po uzyskaniu stanowiska Komisji Europejskiej co do zakresu i formy udostępnienia pochodzących od niej dokumentów w myśl art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE.L 2001 Nr 145, str. 43 ze sprostowaniem Dz. Urz. UE.L 2010 Nr 271, str. 20), Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz w związku z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001, odmówił udostępnienia treści niewypełnionych formularzy używanych przez Polskę do współpracy administracyjnej z innymi państwami WE w dziedzinie opodatkowania o symbolach [...] i [...], poza sekcjami A1 i A2 tych formularzy. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane informacje są m.in. dokumentami komisji i pozostają w jej gestii. Oznacza to, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ich ujawnić bez przeprowadzenia odpowiednich konsultacji. Ponadto podniósł, że art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001 przewiduje wyjątki od prawa dostępu do dokumentów unijnych, zaś zgodnie ze stanowiskiem komisji ujawnienie formularzy [...] i [...] w całości negatywnie wpływałoby na skuteczność działań państw członkowskich podejmowanych w walce z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od opodatkowania, powodując naruszenie ich polityki finansowej. Organ stwierdził, iż stosownie do art. 19 ww. rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W związku z tym art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sieć [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji, że: ‒ rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na błędnej podstawie prawnej, gdyż przywołane przepisy rozporządzenia 1049/2001 wprowadzają ograniczenia nieprzewidziane w art. 61 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP, ‒ niezrozumiałe jest powołanie się na art. 1 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej, ‒ nie wskazano konkretnego powodu odmowy, cytując jedynie cały przepis art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1049/11, ‒ nie uwzględniono stanowiska Trybunału Sprawiedliwości UE w zakresie poszanowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do dostępu do dokumentów, które nie są objęte wyjątkami od zasady jawności wymienionymi w art. 4 ust. 1 decyzji [...] (sprawa [...]), ‒ nie uwzględniono rozstrzygnięć Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na podstawie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Minister Finansów po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że wniosek strony z dnia [...] czerwca 2013 r. został zrealizowany w zakresie informacji, których dysponentem był Minister Finansów zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Informacje pozostające zaś w gestii Komisji Europejskiej zostały przekazane zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. Ponadto podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1868/12. Organ stwierdził, że podnoszony zarzut błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji jest bezzasadny, gdyż przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wskazuje, iż przedmiot jej regulacji nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie zaś z art. 91 Konstytucji RP, rozporządzenia unijne mają pierwszeństwo stosowania przed ustawami w przypadku pozostawania z nimi w kolizji, której istnienia strona nie kwestionuje. Natomiast w zakresie zarzutu braku wskazania konkretnej podstawy odmowy spośród czterech wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001 organ podniósł, iż intencją Komisji Europejskiej było wskazanie całej jednostki redakcyjnej, co wynika z przekazanego stanowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Finansów wskazał także, że nie istnieje podstawa prawna do rozstrzygania przez niego co do zgodności rozporządzenia 1049/2001 z przepisami Konstytucji RP, zaś wskazane orzeczenia nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sieć [...] zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w postaci: ‒ art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż prawo do informacji publicznej może być ograniczone przez rozporządzenie Unii Europejskiej poprzez wprowadzenie ograniczeń niewskazanych w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ‒ art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uniemożliwienie uzyskania informacji o działalności organu władzy publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu wykonanie wniosku zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu ponownie podniosła, że wydane decyzje naruszają uprawnienie wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ograniczenie praw i wolności może się odbywać tylko w sposób określony w Konstytucji i tylko przy zachowaniu zasad w niej określonych. Przywołane ograniczenia wynikające z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nie wynikają i nie są zgodne z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej nie jest również do zaakceptowania twierdzenie, jakoby art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mógł być stosowany jako podstawa do określenia dodatkowych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Ewentualnej podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej należy poszukiwać w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podniosła ponadto, że organ władzy publicznej winien szczegółowo rozpatrzyć wniosek, a nie brać pod uwagę wyłącznie stanowisko Komisji Europejskiej. Zwróciła uwagę, że stanowisko Ministra Finansów jest również błędne na gruncie przyjętych reguł prawa unijnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją faktyczną i prawną zbieżną z przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie żądana przez Sieć [...] informacja jest informacja publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Dodatkowo należy wskazać, że mieści się ona w przykładowym katalogu informacji posiadającej charakter informacji publicznej, określonym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 3 lit. a, pkt 4 lit. a, b i c). Bezspornie również Minister Finansów jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle ustawy i znajduje się w jej posiadaniu. Jednakże zauważyć należy, że decyzja odmowna organu dotyczy treści niewypełnionych formularzy używanych przez Polskę do współpracy administracyjnej z innym państwami UE w dziedzinie opodatkowania o symbolach RIF i SIF (poza sekcjami A1 i A2). Wydana zaś została na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE.L 2001 Nr 145 str. 43 ze sprostowaniami), dalej "rozporządzenie nr 1049/2001" Powołanie się przez organ na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi wskazuje, iż w odniesieniu do żądanych informacji publicznych, w tym treści niewypełnionych formularzy używanych przez Polskę do współpracy administracyjnej z innym państwami UE w dziedzinie opodatkowania, istnieją alternatywny tryb i zasady dostępu, wyłączające stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte są one w rozporządzeniu nr 1049/2001, na którego art. 4 ust. 1 lit. a powołał się Minister Finansów w decyzji odmownej. Zgodnie z powyższym przepisem, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w wypadku, gdy ujawnienie go naruszałoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do: ‒ bezpieczeństwa publicznego, ‒ obrony i spraw wojskowych, ‒ stosunków międzynarodowych, ‒ finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Natomiast w myśl art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Stosownie z kolei do treści art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstruującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., I OSK 1868/12). Zdaniem Sądu chodzi tu raczej o to, że przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez art. 1 ust. 2 u.d.i.p., należy traktować jako lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu uprawnione jest również wnioskowanie, iż nie tylko ww. przepis art. 4 ust. 1 i 2, lecz rozporządzenie nr 1049/2001 w całości, stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyłącza jej stosowanie w sytuacji, kiedy żądanie dotyczy dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj,. dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej (art. 2 ust. 3 rozporządzenia). Reguluje bowiem kompleksowo zasady i tryb dostępu do przedmiotowych informacji publicznych. W tym stanie rzeczy powołanie się przez organ w decyzji odmownej na przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. było niedopuszczalne. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej mogłaby być podjęta w przypadku zaistnienia ww. przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej. Minister Finansów nie powołał się zaś w swoich decyzjach na przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tym samym Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, wydanych z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., mającym wpływ na wynik sprawy. Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 us.t 1 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do wypowiadania się na temat zgodności rozporządzenia nr 1049/2001 z Konstytucją RP w zakresie, w jakim wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.