II SA/Wa 2187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i orzekła o niezdolności kandydata J. S.do służby w Policji. W przedmiotowym orzeczeniu Okręgowa Komisja Lekarska MSW w [...] w pkt 6 rozpoznała u kandydata do służby w Policji "Osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej. Aktualnie brak predyspozycji do służby w Policji. § 69p1r4N (w zast.)". Podała w pkt 7 orzeczenia, iż stopień zdolności do służby ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu powołania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) - niezdolny do służby w Policji. W uzasadnieniu orzeczenia (pkt 8) komisja odwoławcza podniosła, iż po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczą skierowała zainteresowanego na konsultację psychologiczną. Opinia psychologa powołanego przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w [...] w dniu [...] października 2014 r. oparta została na ponownej analizie testów, rozmowie z kandydatem oraz ocenie dodatkowo przeprowadzonych testów w dniu badania, gdzie stwierdzono: "badany raczej napięty emocjonalnie, rozładowuje napięcie poprzez wielomówność. Badany nie potrafi adekwatnie radzić sobie ze stresem. Wykazuje małą koncentrację w zadaniach, dominują unikowe strategie radzenia sobie z uczuciami i stresem. Ma bardzo niską otwartość na nowe doświadczenia. Podkreśla swój bardzo dobry kontakt z ludźmi, lecz jego stosunek do ludzi charakteryzuje wyłącznie naiwność. Jednocześnie jest osobą bardzo pewną siebie, średniorozważną i impulsywną. Ma niską zdolność do wczucia się w stany emocjonalne innych. Motywacja do służby niejasna." Wynik ponownego badania wykazał więc osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej oraz aktualnie brak predyspozycji do służby w Policji. Komisja II instancji wyjaśniła, iż osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej, powodująca niezdolność do służby - zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 listopada 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 146, poz. 712) Dział XVI w paragrafie 69, punkt 1 (w zastosowaniu), zgodnie z objaśnieniem szczegółowym w rubryce 4 widnieje wyłącznie litera N niezdolny, co oznacza, że w przypadku rozpoznania u kandydata do służby w Policji osobowości niedojrzałej emocjonalnie konsekwencją jest uznanie go za niezdolnego do tej służby. W stosunku do kandydatów wykazujących cechy niedojrzałości emocjonalnej istotne znaczenie z punktu widzenia komisji, a nawet przede wszystkim z punktu widzenia ewentualnej przyszłej służby w Policji, zasadnicze znaczenie ma codzienny dostęp funkcjonariusza do broni palnej, jak również w spektakularnych warunkach konieczność jej bezpośredniego użycia. Taka sytuacja wymaga od komisji przywiązywania szczególnej wagi do cech osobowości kandydata do takiej służby i szczególnej odpowiedzialności za podjęcie decyzji o zdolności do służby. Mając na uwadze opinie dwóch niezależnych psychologów Okręgowa Komisja Lekarska uznała za konieczne uchylenie orzeczenia organu I instancji i orzeczenie jak powyżej. Orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] października 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako niepodlegającego weryfikacji przez obiektywnych specjalistów, albowiem za takowych nie mogą być uznane osoby pozostające w stosunku zależności od Ministra Spraw Wewnętrznych. W uzasadnieniu skargi wymieniony podniósł, iż podane przez dwie komisje lekarskie powody wydania zaskarżonych orzeczeń budzą jego wątpliwości zwłaszcza z powodu nieprecyzyjnego języka posługującego się określeniami nieostrymi, niezdefiniowanymi jak też swoistą inkwizycyjnością prowadzonych badań psychologicznych, a także zastrzeżeniami co do bezstronności Okręgowej Komisji Lekarskiej. Nie jest skarżącemu znany powód na jakiej podstawie psycholog uznał, że np. "badany nie potrafi adekwatnie radzić sobie ze stresem", "dominują unikowe strategie radzenia sobie z uczuciami i stresem", "jego stosunek do ludzi charakteryzuje wyłącznie naiwność", "motywacja do służby niejasna". Wysnuwając takie wnioski psycholog winien je poprzeć opisem konkretnych przykładów z zachowań badanego. Opisać i scharakteryzować te zachowania. Wykazać ich wadliwość w kontekście wskazania zachowań, które winny stanowić wzorzec pozytywny. Skarżący zaznaczył, że jako długoletni pracownik firmy ubezpieczeniowej, a następnie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sfery ubezpieczeń nie mógł cechować się "naiwnością" skoro działając na tym obszarze, mającym silne konotacje majątkowe, świetnie dawał sobie radą z swoimi obowiązkami zawodowymi. Również niezrozumiała jest konstatacja psychologa o treści "motywacja do służby niejasna". Psycholog bowiem posiadał wiedzę, iż skarżący posiadając wykształcenie wyższe magisterskie, w 2014 r. ukończył Wyższą Szkołę[...] w [...] na Wydziale Prawa i Administracji o kierunku[...] , specjalność [...], także prawo jazdy kategorii A, B, C, D, E, mając doświadczenie zawodowe w pracy z wieloma ludźmi, z którymi był w bezpośrednich kontaktach, będąc bardzo sprawnym fizycznie i mając za partnerkę życiową osobę pracującą w Policji oraz mając przyjaciół policjantów jest w pełni umotywowany do pracy policjanta. W związku z tym skarżący miał prawo liczyć na osiągnięcie większej stabilizacji życiowej oraz pewności zatrudnienia. W ocenie skarżącego, powierzchowność zaskarżonego orzeczenia, blankietowość jego sformułowań czyni, iż wydane w jego sprawie opinie są arbitralne i niesprawdzalne, a przez to wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW w [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Okręgowa Komisja podniosła, iż zarzuty podnoszone przez skarżącego zostały wymierzone przeciw słuszności opinii psychologicznej. Kontrola orzeczeń dokonywana przez sądy administracyjne nie może zaś dotyczyć tych kwestii. Zarzut utajnienia postępowania lekarskiego jest niezasadny. Osoba orzekana ma dostęp do dokumentacji medycznej z wyłączeniem testów. Testy te są wykorzystywane przy badaniu innych osób i nikt nie może mieć do nich dostępu, gdyż rozpowszechnienie ich umożliwiłoby ewentualnym kandydatom przygotowanie się do nich, przez co wyniki badań byłyby niemiarodajne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, że skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż zostały w niej podane. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi stało się orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], które dotyczy określenia zdolności skarżącego jako kandydata do służby w Policji. Tryb postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia, określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 930/11). Od ostatecznych orzeczeń powyższych komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepisy tego rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują materię poszczególnych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby. Ponadto normują tryb odwoławczy w przypadku zakwestionowania orzeczenia przez stronę (§ 26 – § 31). Z kolei zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim przepisy § 1, § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast w § 2 ust. 1 rozporządzenia określono, że postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne: w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie, a w drugiej – okręgowe komisje lekarskie. Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). Po myśli § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, komisje lekarskie oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby kandydatów na policjantów i funkcjonariuszy innych wymienionych formacji mundurowych. Natomiast stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia stopień zdolności kandydatów do służby m.in. w Policji ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria "Z" – zdolny, co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby, 2) kategoria "N" – niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają pełnienie służby. Z kolei w § 13 ust. 1 rozporządzenia enumeratywnie wymieniono pojęcia i ustalono kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać: 1) określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń; 2) określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku; 4) określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. W obu wydanych w sprawie orzeczeniach komisje lekarskie uznały skarżącego za "niezdolnego do służby" z powodu stwierdzenia u badanego osobowości o cechach nieprzydatnych do służby. Skarżący nie zgodził się z wydanymi w toku postępowania opiniami psychologicznymi stanowiącymi podstawę wydanych orzeczeń, jednakże jak słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, ocena merytoryczna badań psychologicznych nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Niemniej przy wydawaniu orzeczeń w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów materialnych oraz procesowych. Przede wszystkim należy wskazać, że oba orzeczenia lekarskie kwalifikują kandydata jako niezdolnego do służby na podstawie § 69 pkt 1 załącznika nr 2 "Wykaz chorób i ułomności" rozporządzenia. W orzeczeniu organu I instancji w pkt 6 "Rozpoznanie" podano: "Osobowość o cechach niewystarczających do służby w Policji" oraz przyporządkowano to rozpoznanie do schorzenia określonego w § 69 pkt 1 rubryka 4, kwalifikowanego jako "N" – niezdolny do służby. Natomiast orzeczenie organu II instancji posługując się tą samą kwalifikacją prawną wskazało w pkt 6 orzeczenia jako rozpoznanie: "Osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej. Aktualnie brak predyspozycji do służby w Policji". W świetle postanowień § 12 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, a w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków - załącznik nr 2a do rozporządzenia, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia. W Dziale XVI - Stan psychiczny w § 69 pkt 1 w rubryce 4 (dotyczącej kandydatów do służby) załącznika nr 2 rozporządzenia (wg stanu prawnego na dzień orzekania) w rubryce choroby i ułomności, jako niezdolność do służby "N" jest kwalifikowane schorzenie: "Sytuacyjne reakcje dezadaptacyjne nieznacznie upośledzające zdolności przystosowawcze". Przypisane skarżącemu w skarżonych orzeczeniach rozpoznane schorzenie nie jest zatem tożsame z określonym w powołanym powyżej przepisie prawa. Wobec tego zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały wydane z naruszeniem § 12 ust. 1 w zw. z § 69 pkt 1 złącznika nr 2 rozporządzenia, co obliguje Sąd do ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W wyjaśnieniach do § 69 wskazano, iż sytuacyjne reakcje dezadaptacyjne (tzw. reakcje nerwicowe lub psychopatyczne) - to: a) ostre niepsychopatyczne zaburzenia przebiegające najczęściej pod postacią napadów histerycznych, ucieczek, samouszkodzeń, zaburzeń wegetatywnych itp., b) trwające od kilku godzin, dni do kilku miesięcy, c) występujące pod wpływem trudnych sytuacji, d) występujące u osób w zasadzie zdrowych psychicznie lub z anomaliami charakterologicznymi. Pkt 1 dotyczy osób, u których reakcje dezadaptacyjne rokują ustąpienie w ciągu 3 miesięcy. Osobowość niedojrzała nie jest w powyższej regulacji wymieniona. Wskazana wada prawna jest także istotna z tego względu, że w zaskarżonym orzeczeniu określono badanemu: "Aktualnie brak predyspozycji do służby w Policji", co wskazuje na element czasowy rozstrzygnięcia, który może ulec zmianie. Przepis § 13 rozporządzenia natomiast nakazuje przyjąć stanowczą kwalifikację określając, iż badany kandydat jest "zdolny do służby" lub "całkowicie niedolny do służby" - § 13 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Sąd nie neguje przy tym prawidłowości dokonania u skarżącego rozpoznania cech osobowości, które być może nie predysponują badanego do służby w Policji, niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy organ orzekający był obowiązany posłużyć się w swym orzeczeniu pojęciami określonymi obowiązującymi przepisami prawa w sposób ścisły. Powinien zatem w orzeczeniu podać, iż rozpoznane schorzenie lub ułomność, zgodnie z wykazem zawartym w załącznika nr 2 do rozporządzenia, kwalifikuje skarżącego jako całkowicie niezdolnego do służby w Policji, zaś w uzasadnieniu wykazać, iż stwierdzona u badanego niedojrzałość emocjonalna jest równoznaczna z "sytuacyjną reakcją dezadaptacyjną". Tego zaś związku zarówno skarżący, jak i Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie odnajduje. Powoduje to, iż kwestia przyjętej kwalifikacji stanu zdrowia skarżącego stanowiąca podstawę do stwierdzenia jego niezdolności do służby w Policji nie jest jednoznaczna. Jak już powyżej wskazano komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Immamentnym składnikiem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie (art. 107 § 1 k.p.a.), które jest potrzebne nie tylko po to by przekonać stronę o słuszności rozstrzygnięcia ale także umożliwić organom wyższej instancji lub sądom kontrolę zaskarżonych aktów. Natomiast obowiązek uzasadnienia orzeczeń należy wywieść z treści samego rozporządzenia, które w § 25 ust. 1 i 2 wskazuje, że niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. W zawiadomieniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz pouczyć zainteresowaną osobę o prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej (§ 25 ust. 2 rozporządzenia). Uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zarówno strona, jak i Sąd nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji winno być więc tak napisane, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, w przeciwnym razie jak w niniejszej sprawie, wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Ponownie rozpoznając sprawę komisja będzie miała na względzie powyższe rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze oceni stan zdrowia skarżącego w oparciu o wykaz chorób i ułomności, na podstawie którego wydawane jest orzeczenie, a tym samym jego wpływ na zdolność do służby w Policji, mając przy tym na względzie stan faktyczny i prawny na dzień orzekania, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.