II SA/Wa 2189/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, asesor WSA Jacek Fronczyk, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej oddala skargę. II SA/Wa 2189/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM), po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji - imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. wydanej przez szefa Garnizonowej Administracji Mieszkań (GAM) [...]. Na mocy decyzji z [...] listopada 1973 r. skarżącemu, H.L., przyznano osobną kwaterę stałą nr 4 w W. przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. skarżący otrzymał pomoc z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej (MON), tj. dodatkową ulgę w formie zwrotnej, z przeznaczeniem na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego i spłatę bieżących należności na uzyskane mieszkanie spółdzielcze w W. Decyzją z [...] lutego 1967 r. pomoc ta została zamieniona na pomoc bezzwrotną. Skarżący po przeprowadzonym rozwodzie otrzymał w ramach rozkwaterowania lokal przy ul. [...], a jego żona przy ul. [...] w W. W dniu 4 września 1972 r. skarżący otrzymał zgodę na przyznanie osobnej kwatery stałej. Imiennym nakazem z dnia [...] listopada 1973 r. Szef Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] przydzielił skarżącemu osobną kwaterę stałą przy ul. [...] w W. Nakaz ten wydano na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 ze zm.). Organ (Prezes WAM) ocenił, że pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego MON została udzielona skarżącemu także na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Art. 36 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania nakazu z dnia [...] listopada 1973 r. stanowił, że żołnierz zawodowy tracił prawo do osobnej kwatery stałej w przypadku posiadania lub uzyskania w miejscowości, w której pełnił służbę, mieszkania w trybie przewidzianym w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Organ podkreślił też, że skarżący otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego - przyznano mu dodatkową ulgę w formie bezzwrotnej na uzyskanie lokalu przy ul. [...] oraz na spłatę kredytu. Uzyskał więc i pomoc finansową, i lokal przy ul [...]. W ten sposób zrealizował swoje prawo do kwatery. Zatem w Garnizonie W. nie mógł ubiegać się o kolejną kwaterę stałą. Orzeczenie rozwodu oraz dokonane rozkwaterowanie dokonały się już poza wojskowymi organami kwaterunkowymi. Przydzielenie mu kwatery przy ul. [...] w W. rażąco naruszało art. 36 ust. 1 ustawy z 1961 r. Prezes WAM podkreślił, że organy wojskowe miały świadomość bezprawności przyznania skarżącemu kwatery przy ul. [...], ale mimo tego kwaterę tę przyznały. W konkluzji organ ocenił, że nakaz z 1973 r. rażąco naruszał prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odwołaniu skierowanym do Ministra Obrony Narodowej od decyzji z [...] lipca 2006 r. skarżący podniósł brak kompetencji Prezesa WAM do stwierdzenia nieważności nakazu z 1973 r. Ponadto uznał, że organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność, na jakiej zasadzie został przez inną osobę przejęty lokal przy ul. [...] w W. Podniósł, że lokal ten został przejęty przez osobę skierowaną przez Garnizonową Administrację Mieszkań i taki sposób rozliczenia pomocy finansowej został uzgodniony pomiędzy skarżącym, a Szefem GAM. Podkreślił też, że wydana przez 33 latami decyzja wytworzyła aktualnie nieodwracalne skutki prawne, a powstały w jej wyniku stosunek najmu może być rozwiązany tylko na drodze postępowania cywilnego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2006 r. MON analizując były i aktualny stan prawny ocenił, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności nakazu z 1973 r. był Prezes WAM. Organ odwoławczy powtórzył argumentację Prezesa WAM co do merytorycznych podstaw stwierdzenia nieważności nakazu z 1973 r. oraz nie zgodził się z oceną, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wskazał też, że ewentualne wykazanie, iż skarżący zwrócił pomoc finansową, nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyż art. 36 ustawy z 1961 r. wykluczał przydzielenie kolejnej kwatery już w razie posiadania lub uzyskania innego mieszkania w trybie przepisów o pomocy państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Zwrot takiej pomocy nie stwarzał podstaw do uzyskania kolejnej kwatery, co potwierdzał też § 22 ust. 1 stosownego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] sierpnia 1973 r. Natomiast, zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787), przekształcenie stosunków prawnych dotyczących lokali przyznawanych na drodze decyzji administracyjnej w najem nie dotyczyło kwater przydzielanych żołnierzom zawodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] września 2006 r. skarżący wskazał, że mieszkanie przy ul. [...] zwrócił niezwłocznie po otrzymaniu lokalu przy ul. [...]. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 1961 r. należy interpretować rozsądnie, jako mający na celu przeciwdziałać posiadaniu dwóch lokali. Podał, że zadeklarował gotowość zwrotu pomocy finansowej tylko dlatego, że nie mógł odnaleźć dokumentów potwierdzających fakt jej zwrotu. Odmowa przeprowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność zwrotu przez niego pomocy finansowej narusza więc art. 75 i następne Kpa. Ponadto powtórzył zarzut braku właściwości Prezesa WAM do stwierdzenia nieważności nakazu z 1973 r. Skarżący podniósł też aspekt humanitarny swojej sprawy wskazując, że po 33 latach, będąc stary i chory, dowiaduje się, że nie ma prawa do zajmowanego lokalu. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna Ministra Obrony Narodowej utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdzającą nieważność imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] listopada 1973 r. Choć nakaz ten nie został nazwany decyzją administracyjną, to zawiera on wszystkie elementy pozwalające potraktować go jako taką decyzję. Skoro w ocenie organu nadzorczego nakaz ten rażąco naruszał obowiązujące w dniu jego wydania prawo, to organ zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Przed rozstrzygnięciem kwestii merytorycznej zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowego nakazu konieczne jest odniesienie się do zasadniczego problemu właściwości Prezesa WAM do działania w sprawie jako organ I instancji. Otóż w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów, że obowiązujące przepisy wyznaczają dyrektorów oddziałów regionalnych WAM jako organy rzeczowo właściwe w sprawach prowadzonych do dnia 1 lipca 2004 r. przez oddziały terenowe WAM (art. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Przed datą 1 lipca 2004 r. dyrektorzy oddziałów terenowych WAM byli właściwi m.in. w sprawach przydziału osobnych kwater stałych (art. 13 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.). Dyrektorzy ci przejęli kompetencje wojskowych organów kwaterunkowych wymienionych w ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), a także w poprzedzającej ją ustawie z 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 ze zm.). Pomiędzy wojskowymi organami kwaterunkowymi określonymi w ustawie z 1961 r., która obowiązywała w dacie wydania powyższego nakazu, a dyrektorami oddziałów regionalnych WAM określonymi w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, istnieje więc kompetencyjna ciągłość. Zasadnie zatem organy uznały, że - wobec braku wyraźnego wskazania w ustawie organów właściwych i nadrzędnych nad byłymi organami kwaterunkowymi, organem "odpowiednim" jest terytorialnie właściwy dyrektor oddziału regionalnego WAM, a organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa - Prezes WAM. W tej sytuacji organem odwoławczym od decyzji stwierdzającej nieważność nakazu przydziału osobnej kwatery stałej jest Minister Obrony Narodowej jako organ wyższego stopnia nad Prezesem (art. 13 ust. 7 in fine aktualnej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Powyższe prowadzi jednocześnie do wniosku, że podniesiony w skardze zarzut wywołania przez nakaz z [...] listopada 1973 r. nieodwracalnych skutków prawnych jest niezasadny. Istnieje organ o ustalonych ustawowo kompetencjach, który może i powinien stwierdzić nieważność tego nakazu. Odnośnie zasadności stwierdzenia nieważności nakazu z [...] listopada 1973 r. zasadniczą kwestią jest okoliczność, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wykluczał prawo żołnierza do osobnej kwatery stałej w dwóch przypadkach: 1) posiadania bądź 2) uzyskania w miejscowości, w której pełnił służbę (art. 27 ust. 1), mieszkania w trybie przewidzianym w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Bezsporne jest, że skarżący uzyskał w tym trybie mieszkanie przy ul. [...] w W. oraz pomoc finansową. Z punktu widzenia przywołanego przepisu kwestią obojętną były dalsze losy uzyskanego mieszkania oraz udzielonej pomocy. Skoro przepis ten pozbawiał żołnierza tego prawa już w przypadku samego uzyskania mieszkania, a nie tylko w przypadku jego posiadania, oraz skoro ustawa pomijała milczeniem kwestię późniejszego, ewentualnego zwrotu uzyskanej pomocy oraz wpływu tego zwrotu na uprawnienie do kwatery, to zwrot takiej pomocy ocenić należy jako okoliczność prawnie obojętną w niniejszej sprawie. Zauważyć też należy, że skarżący nigdy nie zakwestionował faktu otrzymania pomocy i uzyskania mieszkania przy ul. [...], a zdarzenia te nastąpiły chronologicznie przed zwrotem mieszkania przy ul. [...]. Przed zwrotem tego mieszkania otrzymał także kolejną kwaterę stałą przy ul. [...]. Niezależnie więc od tego, czy i na jakiej zasadzie zwrócił mieszkanie przy ul. [...], a także czy uzgodnioną i dokonaną formą zwrotu pomocy była rezygnacja z tego mieszkania, uzyskanie kwatery stałej w sposób oczywisty, rażący naruszało art. 36 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Powyższą interpretację art. 36 ust. 1 potwierdza przywołany w zaskarżonej decyzji § 22 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 sierpnia 1973 r. Stanowił on jednoznacznie, że zwrot pomocy uzyskanej z funduszu mieszkaniowego nie stwarza podstaw do odzyskania prawa do kwatery stałej. Zarządzenie takie nie jest co prawda źródłem prawa, a przyjmując, że nie było nim także w dniu [...] listopada 1973 r. ma ono znaczenie o tyle, że jedynie potwierdza zaprezentowaną przez organy wykładnię art. 36 ust. 1 ustawy z 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Ponadto zauważyć należy, że - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - organy kwaterunkowe miały pełną świadomość bezprawności przydzielenia skarżącemu kwatery przy ul. [...] w W., a zgoda Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego na przydzielenie tej kwatery wyniknęła jedynie ze "złożonej sytuacji życiowej" skarżącego (notatka do ówczesnego Ministra Obrony Narodowej, k. 12 akt administracyjnych). Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organów, że zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność zwrotu udzielonej skarżącemu pomocy finansowej nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania. Na zaniechanie tego dowodu pozwalał a contrario art. 78 ust. 1 Kpa. Nie ma także prawnego znaczenia w sprawie ewentualne przekształcenie się stosunku prawnego łączącego skarżącego oraz organy WAM w cywilnoprawny stosunek najmu w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Przedmiotem zaskarżonej decyzji było bowiem jedynie ustalenie, czy w chwili wydania nakazu z [...] listopada 1973 r. w sposób rażący naruszał on obowiązujące wówczas prawo. Kwestią obojętną jest natomiast, czy i w jaki sposób przekształcał się stosunek prawny, w ramach którego skarżący dysponował mieszkaniem przy ul. [...] w W. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że wobec stwierdzenia nieważności nakazu, z którego skarżący wywodził swoje prawo do tego lokalu, dojść należy do wniosku, iż co najmniej do dnia wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie miał on żadnego tytułu prawnego do zajmowanej kwatery. Sąd zauważa podniesiony w skardze pozaprawny aspekt zaskarżonej decyzji. Nie można zaprzeczyć, że decyzja ta istotnie ingeruje i zmienia sytuację życiową skarżącego, zwłaszcza wobec jego podeszłego wieku oraz choroby. Nie mogło to jednak zmienić podjętej oceny, że nakaz o przydzieleniu mu kwatery stałej rażąco naruszył art. 36 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, i jako taki jest nieważny. Dlatego też Sąd uznał, że organy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zasadnie stwierdziły, iż nakaz ten obarczony jest tą kwalifikowaną wadą prawną. Z tego też względu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.