II SA/Wa 2190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku U. P. w sprawie przyznania renty specjalnej po mężu, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie lub odmowa przyznania emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Prezes Rady Ministrów wskazał, że świadczenie socjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej, czy politycznej (w przypadku rent rodzinnych mogą to być zasługi członka rodziny, po którym miałoby być przyznane świadczenie socjalne) oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brane są też pod uwagę inne okoliczności sprawy, w tym sytuacja bytowa wnioskodawców, przy czym sytuacja ta nie może być jedyną przesłanką, uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Organ podniósł, że renty i emerytury przyznawane w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowią formy odszkodowania czy zadośćuczynienia z jakiegokolwiek tytułu. Sam fakt zgonu męża wnioskodawczyni w wyniku wypadku komunikacyjnego ponad 20 lat temu, będący tragicznym zdarzeniem dla wnioskodawczyni oraz innych członków rodziny zmarłego, nie uzasadnia więc przyznania przez Prezesa RM renty w trybie powołanego przepisu. W ocenie Prezesa RM, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby w sprawie spełnione byłyby przesłanki, mogące uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby mąż wnioskodawczyni posiadał wybitne, niepowtarzalne zasługi, ani też, aby obecna sytuacja bytowa wnioskodawczyni była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w związku z czym nie ma podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego. Pismem z dnia 05 lutego 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa RM z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie: 1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego przez Prezesa RM skarżącej jako wdowie po osobie o szczególnych zasługach na niwie zawodowej i politycznej oraz z tytułu działalności związkowej i opozycyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Jedną z podstawowych kwestii, podlegających badaniu przez sąd administracyjny, jest ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej – zgodnie z treścią art. 107 § 1 K.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika więc, w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia wymogów opisanych w wyżej powołanym przepisie K.p.a. Nie zawiera bowiem wskazania żadnych faktów, ani żadnych dowodów, a w konsekwencji nie zawiera również oceny materiału dowodowego. Powyższe sprawia, że uzasadnienie organu można odbierać tylko jako dotyczące sprawy in abstracto, a nie in concreto. Organ ograniczył się jedynie do wyjaśnienia sposobu rozumienia treści art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie przekładając tej wykładni na realia niniejszej sprawy. Powyższe sprawia zaś, iż nie sposób stwierdzić, aby omawiane uzasadnienie rzeczywiście zawierało wskazanie motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu skarżonej decyzji oraz by zawierało również w swej treści argumentację, związaną ze sprawą zmarłego. Odnosząc się natomiast do materii postępowania dowodowego w sprawach dotyczących świadczeń specjalnych, to wskazać należy, że co do zasady, główny ciężar dowodowy wykazania istnienia przesłanek uzasadniających żądanie wniosku, spoczywa na beneficjencie danego świadczenia. Z reguły tylko bowiem ta osoba posiada wiedzę na temat zasług, czy zdarzeń losowych, przemawiających za przyznaniem świadczenia wyjątkowego. Od tej zasady możliwe są pewne wyjątki. Odstępstwa te dotyczyć mogą sytuacji, gdy osoba, z której zasług wywodzone jest uprawnienie do renty specjalnej, była osobą publiczną. Co się bowiem tyczy wiedzy o zasługach dotyczących działalności publicznej osób sprawujących publiczny urząd, to tą wiedzę organu w tym zakresie należy traktować jako znaną organowi z urzędu. Nadto, dla ustalenia zasług danej osoby, jakie osiągnęła na niwie publicznej, pełniąc funkcję publiczną, organ posiada znacznie szersze instrumenty dowodowe, a także znacznie obszerniejszą wiedzę na temat tego, w jakich kierunkach winno być prowadzone postępowanie dowodowe. W świetle powyższych rozważań, organ, rozpoznając niniejszą sprawę, winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe co najmniej w zakresie dotyczącym zasług zmarłego, jakie osiągnął pełniąc funkcję publiczną. Winien więc w sposób szczegółowy przeanalizować okres pełnienia przez zmarłego funkcji publicznej pod kątem zaistnienia wyjątkowych zasług dla piastowanego urzędu i państwa polskiego. Co zaś się tyczy wcześniejszego okresu życia zmarłego, to w sytuacji gdyby organ nie posiadał wiedzy odnośnie jego zasług z tego czasu, winien zwrócić się do wnioskodawczyni o uzupełnienie materiału dowodowego. Przeprowadzenie przez organ powyższych czynności sprawi dopiero, że spełnione zostaną wymogi proceduralne, opisane w przepisach art. 7 i 77 K.p.a. Na marginesie podkreślić należy, że niedostatków decyzji nie sposób uzupełnić na etapie składania odpowiedzi na skargę. Stąd też szerokie umotywowanie odpowiedzi na skargę, złożonej przez organ, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Na jej wynik nie wpływa również to, że inicjatorem zarówno postępowania administracyjnego, jak i skargowego przed tutejszym Sądem był Rzecznik Praw Obywatelskich. Uprawnienia Rzecznika do działania w powyższym zakresie wynikają bowiem z przepisów prawa – art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. nr 14, poz. 147 ze zm.). Wbrew wywodom organu, taki stan rzeczy nie stanowi też skutecznego dowodu na okoliczność, że osoba, na której rzecz działa Rzecznik Praw Obywatelskich, nie jest zainteresowana rozstrzygnięciem. Powyższa powściągliwość ewentualnej beneficjentki świadczenia specjalnego w dochodzeniu swych praw może być jedynie odczytywana jako wyraz jej skromności i delikatności. Posiadanie takich cech charakteru (coraz rzadziej występujących w dzisiejszym społeczeństwie), z całą pewnością nie może być odczytywane jako równoznaczne z biernością i brakiem zainteresowania wynikiem sprawy. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).