II SA/Wa 2193/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. 1. K. J. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] kwietnia 2018r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (zwany dalej KPP) o "udostępnienie do zapoznania się w systemie teleinformatycznym całości akt (...)" "postępowania wyjaśniającego do liczby dziennika [...] po którym wydano postanowienie numer [...]". 2. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (zwany dalej: "KWP") pismem z [...] maja 2018r., a następnie KPP pismem z [...] maja 2018r. nr [...] odpowiedzieli na ww. pismo Skarżącego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że KPP w piśmie z [...] maja 2018 r. poinformował Skarżącego, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217-200 k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 k.p.a. Wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. 3. Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2018r. zwrócił się do KWP, za pośrednictwem KPP o stwierdzenie nieważności postanowienia KPP z [...] maja 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania wyjaśniającego w administracji w sprawie o świadectwo prawdy do liczby dziennika [...]. 4. KWP postanowieniem z [...] sierpnia 2018r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma z [...] maja 2018r., w uzasadnieniu wskazując, że ww. pismo nie stanowi postanowienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), dlatego niedopuszczalne jest zastosowanie w sprawie trybu postępowań nadzwyczajnych. 5. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z [...] października 2018r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie KPP z [...] sierpnia 2018r. 6. Skarżący wnioskiem z [...] sierpnia 2018r. ponownie zwrócił się do KWP o stwierdzenie nieważności ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. 7. KWP postanowieniem z [...] września 2018r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. 8. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, utrzymał w mocy ww. postanowienie KWP z [...] września 2018r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. W podstawie prawnej powołano się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji, w celu ponownego i właściwego rozpoznania sprawy i wydania prawidłowego orzeczenia administracyjnego. Skarżący zarzucił również nieważność całego postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Komendant Główny Policji wskazał, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można wyróżnić następujące przypadki: sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną, sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Zdaniem organ odwoławczego jeden z powyższych przypadków ma miejsce w sprawie, bowiem ww. pismo KPP z [...] maja 2018r. nie jest postanowieniem. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia, a więc nie posiada wszystkich elementów przewidzianych w art. 124 k.p.a. Do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. pisma należało więc zastosować tryb z art. 61a k.p.a. Komendant Główny Policji stwierdził, że zarzutu nieważności postępowania nie może zostać rozpoznany, gdyż wykracza poza jego zakres. Przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji stwierdzenia nieważności "postępowania". 9. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 października 2018r. na postanowienie Komendanta Głównego Policji stwierdził, że organy w sprawie niezasadnie zastosowały art. 61a k.p.a. Zastosowanie tego przepisu oznacza, że organ nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznych aspektów sprawy. Skarżący wskazał na wyrok WSA w Białymstoku z 23 października 2014r. sygn. akt II SA/Bk 644/14 i stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Nie można też odmówić wszczęcia postępowania, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Skarżący, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, stwierdził, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. 10. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. 3. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób należyty wyjaśniły Skarżącemu w wydanych w sprawie postanowieniach: zaskarżonym z [...] października 2018r. oraz poprzedzającym go postanowieniu KWP z [...] września 2018r., dlaczego w sprawie należało zastosować przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. Z akt i okoliczności faktycznych sprawy wynika, że KPP w piśmie z [...] maja 2018r. poinformował Skarżącego, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217-200 k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 k.p.a. Wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 656/18 stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do postanowienia w sprawie wydania (odmowy wydania) zaświadczenia. NSA w uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że art. 1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń. W świetle art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy k.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II k.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51). Przyjąć należy, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. 4. Sąd, pogląd wyrażony przez NSA w ww. orzeczeniu w pełni podziela i stwierdza, że skoro organy obu instancji nie miały podstawy prawnej do zastosowania trybu nadzwyczajnego w sprawie z ponownie złożonego przez Skarżącego wniosku w sprawie pisma KPP z [...] maja 2018r., za prawidłowe należało uznać ww. postanowienia: zaskarżone z [...] października 2018r. oraz poprzedzające go postanowienie KWP z [...] września 2018r., których podstawę prawną stanowił przepis art. 61a § 1 O.p. – prawidłowo zastosowany. Sąd nie podziela zatem żadnego z zarzutów skargi, której argumentację uznaje za nietrafioną. Zauważyć także należy, że jakkolwiek Skarżący może wielokrotnie w tej samej sprawie – dotyczącej ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. składać wniosek o stwierdzenie jego nieważności, tym niemniej zwielokrotnienie działań nie może doprowadzić do merytorycznego załatwienia sprawy, skoro brak podstaw prawnych ku temu w przepisach k.p.a., o czym mowa wyżej. Warto też zauważyć, że analogiczne stanowisko prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym wobec Skarżącego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1975/18 w odniesieniu do postanowień wymienionych w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy (postanowienia KWP z [...] sierpnia 2018r. nr [...] utrzymanego w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018r. nr [...]), a dotyczących ww. pisma KPP z [...] maja 2018r. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.