II SA/Wa 2194/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Kube, sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego - oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmawiającą K. M. przyznania świadczenia w szczególnym trybie. W uzasadnieniu Prezes Rady Ministów podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U . z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś przepis ten nie określa dokładnie warunków, jakie powinny być spełnione, aby uzasadnione było przyznanie renty lub emerytury w jego trybie. Przy rozpatrywaniu zatem wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tego świadczenia. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter, takie jak na przykład wybitne zasługi wnioskodawcy w dziedzinie kultury, rozwoju sportu, jak również szczególne zdarzenia losowe. K. M. mieszka samotnie, otrzymuje rentę w kwocie 462 zł netto oraz wynagrodzenie za pracę w wysokości 594 zł (nadesłana umowa zawarta była do 30 września 2004 r.) z czego na leki wydaje 300-400 zł miesięcznie. Środki pozostałe po opłaceniu stałych świadczeń nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb. Skarżąca nie nadesłała żadnych informacji świadczących o tym, aby w jej sytuacji bytowej nastąpiły istotne zmiany. Z dokumentów nadesłanych przez K. M. wynika, że w latach 1972-1985 zatrudniona była jako [...] w T. Skarżąca podnosiła, że przyczyną wypowiedzenia jej umowy o pracę był brak zaangażowania politycznego, w tym fakt, że nie należała do [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że o rozwiązaniu z K. M. umowy o pracę zadecydowały przede wszystkim zarzuty dotyczące pracy w ostatnim okresie przed rozwiązaniem umowy o pracę i zachowania skarżącej, nie zaś fakt, że nie należała ona do [...], [...] czy innych organizacji [...], mimo, iż zatrudniona była w organie [...]. Zgromadzone dokumenty nie potwierdzają również, aby wnioskodawczyni z przyczyn politycznych pozbawiona była możliwości podjęcia zatrudnienia w latach 1985-1992 ani też aby wobec niej stosowano inne, szczególne represje. Do 1985 r. K. M. była uprawniona do renty inwalidzkiej w związku z wypadkiem, który miał miejsce w 1982 r., potem uznana została za całkowicie zdolną do pracy i utraciła prawo do tego świadczenia. Ponownie za osobę częściowo niezdolną do pracy w związku z tym wypadkiem, uznana została od 1997 r. i od tego czasu ponownie pobiera rentę (do końca lutego 2006 r.). Przy przyznawaniu tego świadczenia skarżąca udokumentowała okresy składkowe wynoszące niecałe 14 lat oraz rok i 8 miesięcy okresów nieskładkowych (miała wówczas 50 lat). Wnioskodawczyni nie odpowiedziała na prośbę o podanie źródła utrzymania po zwolnieniu z pracy w 1985 r., a nadesłane przez nią dokumenty potwierdzają ponowne podjęcie zatrudnienia dopiero od stycznia 1992 r. Jednocześnie podała, iż do 1991 r. przebywała za granicą. Pomimo wezwania K. M. do udokumentowania powołanej przez nią inicjatywy w zakresie nawiązywania kontaktów pomiędzy [...], wnioskodawczyni nie udzieliła wyjaśnień w tej kwestii. Strona, mimo prośby, nie przedstawiła i nie udokumentowała wybitnych zasług dla strony polskiej przy nawiązywaniu kontaktów i w stosunkach pomiędzy [...]. W związku z powyższym jedynymi dokumentami, jakie mogły być wzięte pod uwagę, są dokumenty nadesłane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby K. M. była ofiarą represji za przekonania polityczne. Skarżąca nie udokumentowała również, aby jej obecna sytuacja bytowa miała związek z szykanami o charakterze politycznym lub szczególnymi zdarzeniami losowymi. Fakt rozwiązania z K. M. stosunku pracy w 1985 r. spowodowany był wieloma okolicznościami, do których wnioskodawczyni się nie ustosunkowała, a nie tylko brakiem aktywności społeczno politycznej, co wyrażało się brakiem przynależności do [...], [...], [...], [...] lub innych organizacji [...], co nie uzasadnia uznania jej sytuacji za szczególną. Z dokumentów nadesłanych przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie wynika również, aby działalność K. M. w zakresie nawiązania stosunków z [...], a następnie zasługi dla strony polskiej w stosunkach między [...] miały szczególny charakter. Wskazane powyżej okoliczności nie stanowią, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, to jest art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 75-79 kpa, art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa, art. 7 kpa, oraz art. 107 kpa w zw. z art. 140 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa wszczęta na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zgodność art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, którym orzeczono o zgodności wskazanego w pytaniu przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 listopada 2006 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jej materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Z jego brzmienia zatem wynika jednoznacznie, że decyzja wydana przez organ na tej podstawie ma charakter uznaniowy. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zacytowanym już wyżej art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Podkreślenia wymaga, że jedynym kryterium do przyznania tego świadczenia jest wystąpienie okoliczności uzasadniających wyróżnienie w ten sposób osoby, która swoimi życiowymi osiągnięciami oraz ze względu na sytuację, w której się znalazła, w szczególny sposób na takie świadczenie zasługuje. Natomiast owe szczególne okoliczności w każdym przypadku mogą się przedstawiać odmiennie, co wymaga odpowiednio dokładnej analizy każdego wniosku. Przede wszystkim takimi okolicznościami mogą być wybitne, wyróżniające się osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki czy sportu. Osoba składająca wniosek powinna więc legitymować się nadzwyczajnymi dokonaniami na obszarze życia społecznego, kulturalnego, czy np. w dziedzinie obronności kraju i przyczynianiu się do umacniania niepodległego bytu państwowego. Ponadto mogą to być nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe, które powodują, iż dana osoba znajduje się w sytuacji uzasadniającej szczególne, korzystniejsze potraktowanie jej przez organ w porównaniu do innych obywateli otrzymujących świadczenia na ogólnych zasadach. Prezes Rady Ministrów powinien więc zbadać, czy przykładowo wnioskodawca będąc osobą szczególnie zasłużoną w określonej dziedzinie życia publicznego, znajduje się w sytuacji materialnej rażąco niesprawiedliwej do jego dokonań, co uzasadniałoby korzystne dla niego rozstrzygnięcie. W tym miejscu warto też wskazać, że sytuacja bytowa – jakkolwiek brana pod uwagę – nie może być jedyną przesłanką przyznania powyższego świadczenia. Zastąpiłaby wówczas pomoc socjalną udzielaną przez ośrodki pomocy społecznej, co stanowiłoby wypaczenie celu, dla którego ustawodawca ustanowił wyjątkowy tryb do jego przyznawania. Jednocześnie ważne jest, aby wspomniane powyżej szczególne okoliczności były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku i to ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – Prezes Rady Ministrów prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy. Nie uchybił poszczególnym przepisom proceduralnym, ani też zasadom postępowania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję i jej uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego. Podnieść przede wszystkim należy, że organ dokonując oceny sytuacji skarżącej i nie dopatrując się w niej uzasadnionego przypadku wskazującego na przyznanie świadczenia specjalnego, dokonał jej w oparciu o rzetelnie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, rozważając także argumenty podnoszone przez skarżącą. Mając zatem na uwadze powyższe, należy zgodzić się z organem, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej szczególnie uzasadnionego przypadku będącego podstawą do przyznania świadczenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby jej obecna sytuacja bytowa miała związek ze szczególnymi zdarzeniami losowymi. Natomiast, jeśli chodzi o zasługi skarżącej w zakresie nawiązania stosunków dyplomatycznych pomiędzy [...], to również w tej kwestii organ trafnie ocenił, iż nie zasługują one na miano "wybitnych", by mieściły się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niewątpliwie, w ocenie skarżącej, jej osiągnięcia są wyjątkowe, lecz jest to jedynie jej ocena subiektywna. Tymczasem, zarówno organ, jak i Sąd, winny kierować się obiektywnymi kryteriami przy ocenie tej działalności. Taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że zasługi K. M., należy uznać za wybitne. Złożone na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. zaświadczenie Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Biuro Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów z dnia [...] września 2006 r., z którego wynika, iż na podstawie posiadanych i dostępnych dokumentów zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN skarżąca jest osobą pokrzywdzoną z rozumienia art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie może mieć znaczenia w niniejsze sprawie, albowiem nie było znane organowi w dacie wydania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.