II SA/Wa 2196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Janusz Walawski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego dotyczącego wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe [...] w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia oddala skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. T. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r. w części określającej grupę uposażenia, umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podał, że ww. rozkazem (pkt [...]), Dowódca Wojsk Lądowych wyznaczył A. T. na stanowisko służbowe [...] w [...] i określił grupę uposażenia [...]. Następnie zaś rozkazem personalnym nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2007 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w rozkazie nr [...] w ten sposób, że zastąpił grupę uposażenia [...] grupą uposażenia [...]. W dniu 8 lutego 2008 r. oficer wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej określenia grupy uposażenia, zarzucając rażące naruszenie art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Szef Sztabu Generalnego WP decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, zaś Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania A. T., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Szef Sztabu Generalnego WP, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej grupy uposażenia, wskazując w uzasadnieniu, że omawiany rozkaz nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Kolejnym wnioskiem A. T. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] września 2008 r., podnosząc, że narusza ona w sposób rażący przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanego z rażącym naruszeniem ustawy o radcach prawnych. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r., podając w uzasadnieniu, że przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006 r. został wydany dla celów ewidencyjnych, nie jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności tego rozkazu, dopuścił się więc rażącego naruszenia prawa. Wnioskiem złożonym w dniu 4 kwietnia 2011 r. A. T. ponowił żądanie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej grupy uposażenia, z uwagi na rażące naruszenie m.in. art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, poprzez zaszeregowanie stanowiska [...] [...] do grupy uposażenia [...], a więc do stanowiska [...] w tym [...]. Szef Sztabu Generalnego stwierdził, że rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., gdyż nie jest to akt o charakterze władczym, rozstrzygający o uprawnieniach oficera, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 5 obowiązującego do dnia 1 stycznia 2008 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 108, poz. 1144 ze zm.), organ właściwy do wyznaczenia żołnierza na pierwsze stanowisko służbowe w korpusie kadry zawodowej sporządza do celów ewidencyjnych rozkaz personalny o wyznaczeniu na to stanowisko, a następnie w kontrakcie zamieszcza nazwę tego stanowiska. Organ wyjaśnił, że jego wydanie poprzedziło wydanie decyzji (rozkazu personalnego) o powołaniu do zawodowej służby wojskowej, zaś do podpisanego następnie kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, przeniesiono zapisy z rozkazu personalnego o wyznaczeniu na stanowisko służbowe. Z tego względu, zdaniem organu, przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. i nie mają do niego zastosowania przepisy tego aktu, a to powoduje, że postępowanie dotyczące stwierdzenia jego nieważności jest bezprzedmiotowe wskutek braku decyzji administracyjnej, która byłaby przedmiotem oceny. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wniósł o jej uchylenie i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego nr [...] (pkt [...]) Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r. w części określającej grupę uposażenia. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że stanowisko organu w przedmiocie umorzenia postępowania jest całkowicie błędne, albowiem prowadzi do pozbawienia żołnierza zawodowego prawa do sądu (zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), poprzez pozbawienie prawa do zaskarżenia rozkazu personalnego w części dotyczącej wysokości uposażenia, co nie budzi obecnie (w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych) jakichkolwiek wątpliwości. Wskazał również, że organ dokonał wadliwej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia o wyznaczeniu, a w konsekwencji wadliwie go zastosował w sprawie. Przepis ten jednoznacznie, literalnie wskazuje bowiem, że chodzi o żołnierza wyznaczonego na pierwsze stanowisko służbowe w korpusie kadry zawodowej. Natomiast odwołujący wcześniej służbę pełnił (od [...] r. do [...] r.) na różnych stanowiskach służbowych w korpusie kadry zawodowej. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany do celów ewidencyjnych. W ocenie oficera, nawet gdyby zachodziła sytuacja opisana w powyższym przepisie, to z całą pewnością rozkaz taki w części określającej wysokość uposażenia, jest decyzją administracyjną, gdyż w tym zakresie ma charakter konstytutywny, kształtujący stosunek służbowy na danym stanowisku, w tym wysokość przysługującego uposażenia. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny, użyte w art. 104 § 1 k.p.a. pojęcie "decyzji" odnosi się zaś do aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej, indywidualizującego uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu takich cech decyzji administracyjnej nie posiada rozkaz personalny nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż jest dokumentem wewnętrznym, wydanym do celów o charakterze ewidencyjno-finansowym, a nadto nie wynikały z niego dla oficera jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ wskazał dalej, że [...] A. T. rozkazem personalnym nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] czerwca 2006 r. Szefa Sztabu Generalnego WP, został powołany do zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa. Przed zawarciem kontraktu na pełnienie służby terminowej, został wydany rozkaz personalny nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r., a następnie został zawarty z oficerem kontrakt nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., zgodnie z którym zobowiązał się on do pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym [...] w [...], zaszeregowanym do grupy uposażenia [...], sprostowanej później na [...]. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, w celu doprowadzenia do sytuacji, by zarówno w rozkazie personalnym o wyznaczeniu na stanowisko służbowe oraz w kontrakcie, zawarte były identyczne dane dotyczące stanowiska służbowego, procesy powoływania i wyznaczenia są prowadzone równolegle. W przypadku wydania rozkazu o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, dane dotyczące stanowiska zawarte w tym rozkazie zamieszcza się w kontrakcie. Przy czym w celu niedopuszczenia do sytuacji, w której zarówno kontrakt, jak i rozkaz o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, były aktami kreującymi uprawnienia, a tym samym podległy weryfikacji w odrębnych trybach, zarządzono o nadaniu rozkazowi o wyznaczeniu na stanowisko służbowe cech aktu wewnętrznego, co wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 15 kwietnia 2004 r. Z jego treści jednoznacznie wynika charakter rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych jako aktu wewnętrznego, a nie aktu administracyjnego kierującego określone prawa i obowiązki strony, które wynikają dopiero z kontraktu. Zdaniem organu to nie przedmiotowy rozkaz personalny, lecz kontrakt nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. rozstrzygnął o wysokości uposażenia zasadniczego oficera. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. zarzucił jej rażące naruszenie przepisów, a w szczególności błędne zastosowanie w sprawie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk, polegające na przyjęciu, że rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko [...] w [...], jest rozkazem tylko do "celów ewidencyjnych", nie będąc decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., do którego w związku z tym nie można zastosować procedury stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a. Wskazując na powyższe, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu oświadczył, że w celu uniknięcia powtórzeń w całej rozciągłości podtrzymuje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, zawarte we wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. oraz w odwołaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., czyniąc ich treść integralną częścią niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", określa procesowe pojęcie decyzji administracyjnej. Stanowi on, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Natomiast materialne pojęcie decyzji administracyjnej zostało wypracowane przez naukę prawa administracyjnego, a rozumie się przez nią kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, w charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 7. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 471). Konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym jest traktowana jako przejaw woli organu administracyjnego dotyczący istnienia lub powstania określonych stosunków prawnych. Mając na uwadze takie spojrzenie na akt administracyjny indywidualny wydawany w formie procesowej, można podać następujące określenie decyzji administracyjnej: "decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)" (tak B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). W kontekście powyższych rozważań zasadnicze znaczenie ma w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, jaki charakter ma rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. o wyznaczeniu skarżącego na stanowisko służbowe [...] w [...], zaszeregowane do grupy uposażenia [...], którego stwierdzenia nieważności w części dotyczącej określenia grupy uposażenia oficer się domagał. W dacie wydania przedmiotowego rozkazu personalnego kwestię powstania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej regulował art. 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w następującym brzmieniu: Stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej powstaje w drodze powołania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do tej służby, po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1. wydaniu rozkazu personalnego o powołaniu do zawodowej służby wojskowej; 2. podpisaniu kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej; 3. stawieniu się osoby powołanej, z którą zawarto kontrakt, do pełnienia zawodowej służby wojskowej (ust. 1). Termin i miejsce rozpoczęcia pełnienia zawodowej służby wojskowej określa kontrakt (ust. 2). Rozkaz personalny o powołaniu do zawodowej służby wojskowej wydaje, uwzględniając potrzeby Sił Zbrojnych, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Tryb określony cytowanym przepisem zastosowany został przy powstaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej A. T. na stanowisku służbowym w [...]. Jego analiza prowadzi do wniosku, że to rozkaz personalny o powołaniu do zawodowej służby wojskowej oraz kontrakt, kreowały stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej skarżącego. Natomiast rozkaz personalny nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] grudnia 2006 r. takich cech nie posiada z uwagi na cel jego wydania. Zgodnie bowiem z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. nr 108, poz. 1144 ze zm.), organ właściwy do wyznaczenia żołnierza na pierwsze stanowisko służbowe w korpusie kadry zawodowej sporządza do celów ewidencyjnych rozkaz personalny o wyznaczeniu na to stanowisko, a następnie w kontrakcie zamieszcza nazwę tego stanowiska. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do A. T., pomimo tego, iż w dacie składania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej posiadał on status [...]. Należy bowiem zauważyć, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie różnicowały trybu powołania do zawodowej służby wojskowej byłych żołnierzy zawodowych i osób, które służby wojskowej nigdy nie pełniły. Trzeba więc traktować wyznaczenie skarżącego przedmiotowym rozkazem z dnia [...] grudnia 2006 r., jako wyznaczenie na pierwsze stanowisko służbowe w korpusie kadry zawodowej, a zatem przypisać ww. rozkazowi charakter wewnętrzny oraz cel ewidencyjny. Nie sposób zgodzić się przy tym z poglądem skarżącego, że pełnienie przez niego zawodowej służby wojskowej na różnych stanowiskach służbowych w okresie od [...] r. do [...] r. spowodowało, że wyznaczenie go na stanowisko [...] w [...], było kolejnym wyznaczeniem go na stanowisko służbowe. Skoro więc rozkaz personalny o wyznaczeniu A. T. na stanowisko służbowe [...] w [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 7 1 k.p.a., nie było dopuszczalne stwierdzenie jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 § 1 zd. 1 k.p.a., organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność wyłącznie decyzji administracyjnej. Prawidłowo zatem organy uznały, wbrew zarzutowi skarżącego, iż w sytuacji braku przedmiotu (decyzji administracyjnej) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.