II SA/Wa 2199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w Służbie Celnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...] [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował D.M. (dalej jako skarżąca) na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z 30 listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła do Szefa Służby Celnej o mianowanie jej na stopień komisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej i wskazała, że w trakcie pełnienia służby, w latach 2003 – 2005, zajmowała stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Powyższe pismo Szef Służby Celnej uznał za odwołanie i po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. Stąd też akt mianowania skarżącej z [...] listopada 2009 r. nie zawierał pouczenia o sposobie jego zaskarżenia. Organ stwierdził, że wada ta nie mogła szkodzić stronie, dlatego też skarżąca mogła skutecznie złożyć odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie". Zatem przyjąć należało, że gdy skarżąca wniosła odwołanie, to zrobiła to skutecznie, nawet jeżeli uchybiła terminowi. Ponadto organ podał, że 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został odpowiednio przepisami art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej do właściwego korpusu, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Organ podniósł, że skarżąca domagała się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zdaniem organu, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w dacie tej skarżąca zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez skarżącą stopień starszego dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu powierzenia skarżącej w przeszłości pełnienia obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, co znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w jej aktach osobowych. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji, skarżąca zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień starszego dyspozytora celnego, dlatego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. W myśl bowiem ust. 4 art. 223 funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbą w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego lub dyspozytora celnego, określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Organ zaznaczył, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich: 1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; 2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne; 3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2. Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadziłaby zaś do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten bowiem, nie mógł mieć zastosowania. Mianowanie na stopień służbowy należący do korpusu aspirantów nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Reasumując Szef Służby Celnej stwierdził, że akt mianowania został wydany zgodnie z prawem. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię, przyjmując, iż nie spełniła przesłanek do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno doprowadzić do wniosku, iż jako funkcjonariusz celny, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował i pełnił stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych winien zostać mianowany do tego korpusu. W związku z tym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i mianowanie jej z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych bądź też zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w [...] do zmiany aktu mianowania poprzez mianowanie z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych; zasądzenie wyrównania z tytułu braku dodatku służbowego w korpusie oficerów młodszych za okres od dnia mianowania do dnia rozstrzygnięcia wraz z ustawowymi odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wykładnia językowa art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, iż przepis ten odnosi się do tych wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przez dniem wejście w życie ustawy". Zdaniem skarżącej, użycie w omawianym przepisie zwrotu "przed" nie pozwala na uznanie, iż ustawodawca miał na myśli tylko i wyłącznie stan istniejący w chwili wejścia w życie ustawy, bądź też stan istniejący wyłącznie bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy. Kompetencja i obowiązek mianowania funkcjonariusza celnego do korpusu oficerów młodszych odnosi się do tych wszystkich osób, które spełniały przewidziane w nim przesłanki "przez dniem wejście w życie ustawy", a zatem w dowolnym momencie poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. W ocenie skarżącej, interpretacja przedstawiona przez organ odwoławczy stanowi zawężajacą, a przez to nieuprawnioną, modyfikację kompetencji i obowiązku wynikającego z przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2. W demokratycznym państwie prawa, organ władzy wykonawczej nie jest uprawniony do modyfikowania tego, o czym postanowiła w sposób jednoznaczny i kategoryczny władza ustawodawcza. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby, aby stan opisany w przedmiotowym przepisie istniał do dnia wejścia w życie ustawy, to dałby temu wyraz przez nadanie przepisowi innego brzmienia. W miejsce zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" posłużyłby się zwrotem "do dnia wejścia w życie ustawy" bądź "w dniu wejścia w życie ustawy". Zgodnie z regułami tworzenia prawa do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skarżąca podkreśliła, że jeśli ustawodawca w tym samym akcie prawnym posługuje się dwoma różnymi sformułowaniami "w dniu wejścia w życie" i "przed dniem wejścia w życie ustawy", to z pewnością, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy oraz zasadę jednoznaczności ujętą w § 10 Zasad techniki prawodawczej, nie mógł mieć na myśli tej samej treści. Reasumując skarżąca stwierdziła, iż wykładnia językowa oraz wykładnia systemowa oparta o treść Rozdziału "Przepisy przejściowe" nie pozostawiają wątpliwości, iż jako funkcjonariusz celny, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował i pełnił stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych powinna zostać mianowana do korpusu oficerów młodszych. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. W myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem, zachowanie ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania. Uchybienie temu (ustawowemu) terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację, w postępowaniu odwoławczym, decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735 - v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W niniejszej sprawie, decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] listopada 2009 r. skarżąca otrzymała 30 listopada 2009 r., natomiast odwołanie złożyła 30 listopada 2010 r., podczas gdy czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął 14 grudnia 2009 r. w odwołaniu tym skarżąca nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarżąca złożyła odwołanie po terminie, a to oznacza, że odwołanie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. W tej sytuacji, doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania, jest błędne. Bezspornym jest, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, tak jak i bezspornym jest brak pouczenia przez organ w akcie mianowania o przysługującym skarżącej środku zaskarżenia. Jednak twierdzenie organu, iż z uwagi na brak stosownego pouczenia w akcie mianowania do uchybienia terminu nie doszło, jest nieprawidłowe i narusza wprost dyspozycję art. 129 § 2 k.p.a. Organ myli tu pojęcia "złożenie odwołania w terminie" z pojęciem "uchybienie terminu do złożenia odwołania" oraz instytucją przywrócenia terminu. Brak stosownego pouczenia o środkach odwoławczych nie stwarza możliwości złożenia przez stronę odwołania w każdym czasie, ale uprawnia do żądania przywrócenia terminu do jego wniesienia z zachowaniem zasad określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. Na zaakcentowanie zasługuje, że nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby organ do swobodnego "zakwalifikowania" czynności dokonanej z uchybieniem powyższego terminu, jako czynności dokonanej w terminie. Takie działania zmierzają do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych. Należy zgodzić się z organem, że brak pouczenia w akcie mianowania nie może rodzić negatywnych skutków dla strony, jednak trzeba wyjaśnić, że przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stanowi jedynie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie daje natomiast podstawy do rozpoznania odwołania złożonego po ustawowym terminie do jego wniesienia. Powyższy przepis nie może być interpretowany w taki sposób, że zastępuje art. 129 § 2 k.p.a. w przypadku błędnego lub braku pouczenia. Należy tutaj wskazać na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 (LEX nr 38205), w którym Sąd stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Takie stanowisko przedstawione jest także w szeregu innych orzeczeń, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06 (LEX nr 456303), w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97 (niepublikowane), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 (LEX nr 45670), czy postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 (LEX nr 43121). Obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było, w pierwszej kolejności, zbadanie zachowania terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), czego organ nie uczynił, natomiast przystąpił do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. Stąd też w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, a tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, dlatego też nie mógł dokonać jej kontroli w aspekcie merytorycznym. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 119 pkt 1 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.