II SA/Wa 220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy oddala skargę Zaskarżonym aktem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - uchylono decyzję Komendanta [...] Policji z [...] kwietnia 2019 r. i umorzono postępowanie w I. instancji w całości. Uchyloną decyzją orzeczono o odmowie wypłaty odprawy, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), w związku ze zwolnieniem [...] (w stanie spoczynku) W. W. – zwanego dalej "Funkcjonariuszem" - ze służby w Policji, rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Świadczenie to będzie nazywane dalej w skrócie "odprawa". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - raportem z [...] stycznia 2017 r. Funkcjonariusz wniósł o zwolnienie ze służby w Policji (z dniem [...] stycznia 2017 r.) w związku z nabyciem prawa do emerytury; [...] stycznia 2017 r. - aneksem do tego raportu - poinformował, że - po zakończeniu służby w Policji - będzie służył w Żandarmerii Wojskowej, - rozkazem personalnym nr [...] - na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji – zwolniono Funkcjonariusza ze służby w Policji, - w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] wskazano, że Funkcjonariusz - w raporcie z [...] stycznia 2017 r. oraz aneksie z [...] stycznia 2017 r. - zgłosił pisemne wystąpienie ze służby w Policji [...] stycznia 2017 r. w związku z rozpoczęciem - bezpośrednio po zwolnieniu z Policji - służby wojskowej; dalej wyjaśniono - powołując się na art. 114 ustawy o Policji - że zwalniany ze służby policjant otrzymuje odprawę, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3; w dalszej części uzasadnienia wskazano, że - zgodnie z art. 118 ustawy o Policji - odprawa nie przysługuje policjantowi, którego - bezpośrednio po zwolnieniu ze służby - przyjęto do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawa do takich świadczeń, oraz orzeczono, że odprawa nie przysługuje, - [...] stycznia 2017 r. Komenda [...] Policji wystawiła Funkcjonariuszowi świadectwo służby, - [...] lutego 2017 r. Funkcjonariusz podpisał kontrakt z Komendantem [...] Oddziału Żandarmerii Wojskowej w W. (zwanym dalej "Komendantem ŻW") na okres: [...] lutego 2017 r. do [...] stycznia 2019 r., - [...] lutego 2017 r. sporządzono na rzecz Funkcjonariusza zestawienie okresów nieprzerwanej służby - zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy funkcjonariusza zwalnianego ze służby w Policji; z zestawienia wynika, że - na dzień zwolnienia - wysługa lat wyniosła 16 lat, 2 miesiące i 11 dni; w uwagach znajduje się adnotacja, że Funkcjonariusz przechodzi do innej służby, - decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r. Komendant [...] Policji odmówił przyznania Funkcjonariuszowi nagrody rocznej za 2017 rok - w związku ze zbyt krótkim okresem służby, - pismem z [...] marca 2019 r. Funkcjonariusz (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania odprawy, w związku z odmową wypłaty tego świadczenia przez Komendanta ŻW; do wniosku załączył kopię decyzji tego organu z [...] stycznia 2019 r. - jako dokumentu przemawiającego za słusznością żądania, - decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówiono wypłaty odprawy, - wobec wniesienia przez Funkcjonariusza odwołania, sprawa była rozpatrywana ponownie – tym razem przez organ II instancji, - zaskarżoną decyzję należy w całości uchylić - choć z innych powodów, aniżeli wskazane w odwołaniu - oraz umorzyć postępowanie przed organem I. instancji w całości z następujących przyczyn, - zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zwalniany ze służby policjant otrzymuje odprawę; z przepisem tym koresponduje art. 118 tej ustawy; zgodnie z nim odprawa, o której mowa w art. 114 ustawy nie przysługują policjantowi, którego - bezpośrednio po zwolnieniu ze służby - przyjęto do zawodowej służby wojskowej lub innej służby, w których przysługuje prawo do takich świadczeń, - z akt administracyjnych wynika, że zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne dawały podstawę do odmowy wypłaty Funkcjonariuszowi odprawy; zwolniono go bowiem ze służby, na własną prośbę, z dniem [...] stycznia 2017 r., na podstawie rozkazu personalnego nr [...]; [...] lutego 2017 r. - a więc bezpośrednio po zwolnieniu - przyjęto go do służby w Żandarmerii Wojskowej; w służbie tej przysługuje prawo do odprawy - na podstawie art. 94 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330, ze. zm.); jej wypłata następuje w drodze decyzji dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę, - wbrew twierdzeniom odwołania, Komendant ŻW - decyzją z [...] stycznia 2019 r. - przyznał Funkcjonariuszowi należności pieniężne,, wynikające ze stosunku służby - w tym odprawę wynoszącą 100 % kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; decyzję tę - w następstwie zaskarżenia - utrzymano w mocy decyzją Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z [...] kwietnia 2019 r.; ma więc przymiot decyzji ostatecznej, - ustawodawca nie uzależnił prawa do odprawy dla zwalnianego ze służby policjanta od wysokości odprawy w poszczególnych rodzajach służb, lecz od tego, czy w innej służbie (niż w Policji) przysługuje do niej prawo, - nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidują wypłatę danego świadczenia, a jej wysokość ustalono decyzją z [...] stycznia 2019 r., - art. 118 ustawy o Policji nie zawiera ograniczeń, które uprawniają do stosowania go tylko wówczas, gdy warunki uzyskania odprawy w innej służbie są w pełni tożsame z warunkami jej uzyskania na podstawie ustawy o Policji lub satysfakcjonujące dla uprawnionego do jej otrzymania, - skoro Funkcjonariusz otrzymał odprawę - w związku z zakończeniem służby w Żandarmerii Wojskowej - niedopuszczalnym byłaby jej przyznanie po raz kolejny przez Komendanta [...] Policji; przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby odprawa - tak samo jak emerytura - ma bowiem charakter jednorazowy, - dlatego też - stosownie do brzmienia art. 118 ustawy o Policji - zasadnie odmówiono Funkcjonariuszowi wypłaty danego świadczenia; uwadze organu I. instancji uszło jednakże, że uczynił to dwukrotnie, - o braku uprawnień Funkcjonariusza do otrzymania odprawy, Komendant [...] Policji rozstrzygnął po raz pierwszy już w rozkazie personalnym nr [...]; co prawda może budzić wątpliwości sposób umieszczenia rozstrzygnięcia w tym zakresie - tylko w uzasadnieniu rozkazu; nie mniej jednak zawiera on minimum elementów, pozwalających uznać go za decyzję administracyjną; oznaczono bowiem organ (Komendant [...] Policji) i adresata decyzji - czyli Funkcjonariusza; znajduje się tam również podpis upoważnionej do podpisania orzeczenia osoby - mianowicie Komendanta [...] Policji; ponadto, rozkaz zawiera rozstrzygnięcie - rozumiane jako wiążące ustalenie konsekwencji na podstawie zastosowanego przepisu prawa materialnego - zarówno w zakresie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji (dotyczący zwolnienia Funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2017 r.), ale również w zakresie braku uprawnień do otrzymania odprawy w związku z planowanym przyjęciem do służby wojskowej; zawarcie bowiem w rozkazie personalnym stwierdzenia: " (...) odprawa, o której w art. 114 ustawy o Policji nie przysługuje.", oznacza w istocie rzeczy, że Funkcjonariusz - zdaniem Komendanta [...] Policji - nie spełnił przesłanek do jej wypłaty; w konsekwencji organ odmówił przyznania tego świadczenia, - prowadzi to do wniosku, że organ I. instancji wydał kolejno po sobie dwie decyzje administracyjne, gdzie rozstrzygnięto sprawę, co do jej istoty - w zakresie prawa Funkcjonariusza do odprawy; pierwszą z nich jest rozkaz personalny nr [...], który jest decyzją ostateczną, drugą jest decyzja z [...] kwietnia 2019 r. - przedmiot niniejszego postępowania, - w obu decyzjach istnieje tożsamość spraw zarówno pod względem podmiotowym - dotyczą tej samej strony - Funkcjonariusza, jak i przedmiotowym - stanowią o tym samym prawie strony - uprawnieniu do odprawy; obie decyzje rozstrzygają o odmowie przyznania Funkcjonariuszowi prawa do odprawy opierając się na tej samej podstawie prawnej - art. 118 ustawy o Policji, na tym samym stanie faktycznym – zdarzenie w postaci bezpośredniego przejścia Funkcjonariusza - po zwolnieniu z Policji - do służby wojskowej, - występowanie w obrocie prawnym rozkazu personalnego nr [...] - wcześniejszej decyzji ostatecznej, zawierającej rozstrzygnięcie o braku prawa do przyznania odprawy - zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania zwykłego, którego przedmiotem będzie ustalenie wobec Funkcjonariusza tego samego prawa - przyznania odprawy po zwolnieniu ze służby w Policji; wydanie zatem orzeczenia z [...] kwietnia 2019 r. - w sprawie wcześniej już załatwionej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji (rozkazem personalnym nr [...]) - skutkuje obarczeniem go wadą nieważności, o której mowa w art. 156 pkt 3 K.p.a.; zgodnie z tym przepisem, stwierdza się nieważność aktu, który dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; jest to konsekwencją naruszenia wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych -ochrony powagi rzeczy osadzonej (res iudicata); przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne; do takich należ niewątpliwie rozkaz personalny nr [...]; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności bądź wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych, - weryfikacja decyzji z [...] kwietnia 2019 r. w ramach postępowania odwoławczego stwarza możliwość naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania, prowadzonego przez organem I. instancji; art. 138 K.p.a. nie przewiduje jednakże możliwości orzeczenia o nieważności decyzji; jak przyjmuje się w doktrynie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności, wydaje decyzję o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania, - w tej sytuacji - wobec braku możliwości wyeliminowania wady nieważności zaskarżonej decyzji - uchylono kwestionowaną decyzję i umorzono postępowanie przed organem I. instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa: - materialnego - art. 118 ustawy o Policji, w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nierówne potraktowanie byłego funkcjonariusza Policji, w stosunku do pozycji byłego żołnierza zawodowego, w zakresie ich uprawnień do odprawy emerytalnej, gdy jeden z nich nie otrzymał odprawy przy zwolnieniu ze służby w Policji; w konsekwencji niezasadnie pozbawiono Funkcjonariusza prawa do odprawy za okres pełnienia służby w Policji; tymczasem żołnierz zawodowy, który przeszedł do służby w Policji i nie otrzymał przy zwolnieniu ze służby odprawy emerytalnej, po zwolnieniu ze służby w Policji, otrzymuje odprawę w pełnej wysokości - również za okres pełnienia służby, jako żołnierz zawodowy, - postępowania - art. 138 § 1 pkt. 2 zd. 2 i nast. K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie; w konsekwencji uchylono decyzję organu I. instancji i umorzono postępowanie; tymczasem organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt. 2 zd. 1 K.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję, i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono, że organy obu instancji błędnie przyjmują, jakoby Funkcjonariuszowi nie przysługiwała odprawa po zwolnieniu z Policji skoro skutkuje to – zdaniem strony - znalezieniem się przezeń w gorszej sytuacji niż osoby zmieniające miejsce pełnienia służby, przez przejście z wojska do Policji. Wypłacając funkcjonariuszowi odprawę po zwolnieniu z Żandarmerii Wojskowej nie uwzględniono stażu pracy, za który należna była odprawa wobec jego uprzedniej służby w Policji. Mnie też organ przyjął, jakoby sprawę, czy odprawa po odejściu z Policji jest należna, rozstrzygnięto rozkazem personalnym nr [...]. W osnowie tego orzeczenia brak bowiem rozstrzygnięcia, co do roszczenia z tytułu odprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym - tak zarządzenie k. 34 akt sądowych. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w zakresie uzasadniającym jej uchylenie. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy, co do ustalenia, że postępowanie musiało zostać umorzone. Przedmiot sprawy - zakreślony żądaniem Funkcjonariusza z [...] marca 2019 r. - rozstrzygnięto bowiem prawomocną decyzją z [...] stycznia 2017 r. – rozkazem personalnym nr [...]. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Wobec zarzutów skargi dodać należy jedynie, co następuje. Zasadniczo spór sprowadza się do dwóch kwestii. Mianowicie, czy: - rozkaz personalny nr [...] można uznać za decyzję przesądzająca sprawę, co do roszczenia Funkcjonariusza o odprawę, - odprawa powinna być Funkcjonariuszowi w istocie wypłacona. Pozytywna odpowiedź na pierwsze pytanie przesądza generalnie o braku przesłanek do zajmowania stanowiska w drugiej kwestii - wobec reguły res iudicata. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy wskazać, że sam rozkaz personalny stanowi w istocie jeden z rodzajów decyzji administracyjnej i znajdują doń zastosowanie wszelkie reguły dotyczące tych aktów. Wprawdzie w komparycji rozkazu personalnego nr [...] nie zawarto wprost rozstrzygnięcia, dotyczącego expressis verbis roszczeń Funkcjonariusza dotyczących odprawy - w formie odmowy jego wypłaty (podkreślano to w skardze). Z treści uzasadnienia tego aktu wynika jednak wprost, że orzeczenie to wydano także w przedmiocie tego uprawnienia – związanego z odejściem ze służby. Wskazano wprost, że dane świadczenie Funkcjonariuszowi nie przysługuje. Określając w sposób pozytywny przysługujące mu uprawnienie – opuszczenie służby z określonym dniem, jednoznacznie przesądzono o braku prawa do jednego z nich - odprawy. Spójna z taką koncepcją jest treść uzasadnienia. Z treści orzeczenia wynikało wprost, że wolą organu było nie wypłacenie Funkcjonariuszowi odprawy i wyrażono ją jednoznacznie. O ile wówczas strona chciałaby kwestionować rozstrzygnięcie w danej kwestii mogła to uczynić. Funkcjonariusz zrobił to dopiero gdy – wobec wystąpienia nowych faktów – uznał, że odstąpienie od wypłacenia odprawy po zwolnieniu z Policji było dlań krzywdzące. Przeszkodą dla ponownego rozstrzygania jego sprawy była jednak zasada powagi rzeczy osadzonej (res iudicata). Wobec powyższych uwarunkowań, trafnie skonstatował organ brak możliwości ponownego procedowania w przedmiocie wniosku Funkcjonariusza o wypłatę danego świadczenia. Skoro postępowanie przed organem I. instancji wszczęto bezpodstawnie należało je umorzyć. W takiej sytuacji bezzasadne były zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu rozważań, czy Funkcjonariuszowi przysługuje odprawa wobec odejścia z Policji. Nie miało to bowiem znaczenia dla treści rozstrzygnięcia - w postaci umorzenia postępowania. Uchybienie przepisom postępowania - wobec bezzasadnego zamieszczenia w treści uzasadnienia rozważań, które nie miały znacznie do meritum sprawy (naruszenie art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, K.p.a.) - nie mogło mieć w danym przypadku istotnego wpływu na jej wynik. Jego dostrzeżenie nie mogło więc skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Wynika to - przy rozumowaniu a contrario - z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). W takiej sytuacji chybione są zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów procedury. Postępowanie umorzono bowiem zasadnie, zaś istotne okoliczności sprawy nie wymagały dalszych ustaleń. Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy uprawnienia do odprawy dla osób zwalnianych z Policji - w tym konstytucyjnej zasady równości. Powołane przepisy w danym postępowaniu nie mogły znaleźć zastosowania. Organ nie mógł bowiem ponownie procedować w przedmiocie tej samej kwestii - przesądzonej już decyzją ostateczną – choć bezzasadnie zamieścił rozważania w danym zakresie, bez ich wydzielenia jako nieistotnych dla meritum sprawy. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych jedynie na marginesie należy odnotować, że - gdyby nawet przyjąć, jakoby rozkazem personalnym nr [...] nie orzeczono w przedmiocie praw Funkcjonariusza do odprawy po odejściu z Policji - to kwestię tę rozważano w istocie w dwu instancjach - najpierw w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. a następnie w zaskarżonej, gdzie organ zajął w tym przedmiocie stanowisko w uzasadnieniu, co do meritum, choć orzeczeniu nadano formę umorzenia podstępowania, miast utrzymania w mocy orzeczenia organu I. instancji. Z perspektywy praw strony (Funkcjonariusza) nie ma jednak żadnego znaczenia, gdyż prowadzi do identycznego skutku – brak uzyskania uprawnienia o które wnosił. Równocześnie nie sposób nie podzielić stanowiska organu. Sformułowane w skardze zarzuty nie dotyczą w istocie wadliwego wyłożenia czy zastosowania konkretnego przepisu - art. 118 ustawy o Policji. Jego brzmienie jest jednoznaczne, zaś uwarunkowania w zakresie prawa do odprawy w formacji, gdzie trafił Funkcjonariusz nie są sporne (otrzymał on zresztą odprawę ale nie jest zadowalająca dlań jej wysokość). Zarzuty są natomiast polemiką z przyjętymi przez prawodawcę rozwiązaniami w danym zakresie - w kontekście celowości przyjętych mechanizmów jak i zachowanie w tym kontekście zasady równości, w ramach całego kompleksu regulacji, dotyczących uprawnień funkcjonariuszy, wobec różnych konfiguracji zmiany służby w formacjach mundurowych. Kwestie te wykraczają jednak poza granice tej sprawy. Mogą być jedynie przedmiotem kontroli zgodności z regułami konstytucyjnymi przepisów, stanowionych na szczeblu ustawowym. Właściwym w tym zakresie jest Trybunał Konstytucyjny, nie zaś organ administracji czy sądy administracyjne (tak art. 188 pkt 1 Konstytucji R.P. przy rozumowaniu a contrario). Oczywiście przy tym, postulat przyjmowania w danym zakresie rozwiązań racjonalnych - zróżnicowanie sytuacji prawnej tylko wobec obiektywnych uwarunkowań specyfiki określonych służb czy innych, przyjętych w nich, mechanizmów świadczeń dla funkcjonariuszy - jest w pełni zasadny. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.