II SA/Wa 2201/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego oddala skargę Zdanie odrębne zgłosił: Sędzia WSA Piotr Borowiecki Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. (dalej zwany: organem I instancji), decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz A. B. (dalej zwanej skarżącą). W podstawie prawnej powołał się na art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 21 ust. 1, 2 pkt. 1 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. 2018 poz. 2356, zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu). Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Skarżąca pełni zawodową służbę kontaktową w [...] w B., na podstawie rozkazu z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednak wcześniej, będąc policjantem, otrzymała pomoc finansową w kwocie 17 536, 00 zł, na podstawie art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (dalej zwaną: ustawą o policji) oraz § 4 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów (dalej zwane rozporządzeniem). Jako podstawę odmowy przydziału kwatery organ I instancji powołał przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Skarżąca skorzystała z uprawnienia wynikającego z w.w. przepisu, co w ocenie organu skutkowało tym, że nie przysługuje jej prawo do zakwaterowania. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od opisanej decyzji do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: organem odwoławczym), w którym wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przyznania jej prawa do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając odwołanie skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, gdyż podstawy prawne powołane przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie mają zastosowania i są błędne. W ocenie skarżącej, od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby, przysługuje jej prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby w danej miejscowości lub miejscowości pobliskiej na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 26 ust 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. Podkreśliła, że otrzymana pomoc finansowa z dnia 29 października 2012 r. w kwocie 17 535, 00 zł , udzielona była na podstawie ustawy o Policji i § 4 powołanego rozporządzenia. Pomoc udzielona na podstawie ustawy o Policji, zdaniem skarżącej, nie wyłącza jej prawa do zakwaterowania jako żołnierza zawodowego na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto wskazała, że bezpodstawny jest twierdzenie organu, że ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, a wydana przez organ I instancji decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2019r o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej, ma miejsce w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a żołnierz składa należyty wniosek. Rozpoznając wniosek żołnierza, organ Agencji Mienia Wojskowego bada, czy nie zachodzi jeden z przypadków, określonych w przepisie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, w których wyłączono prawo żołnierza do zakwaterowania. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 w zw. z ust.6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r, na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Pomoc na podstawie tej ustawy miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny, była przyznawana ze środków budżetu Państwa i obok przydziału kwatery realizowało prawo żołnierza i jego rodziny do zakwaterowania. Organ wskazał, że określenie w.w. cezury tj. do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że w dniu 01.01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której zastąpiono pomoc finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery; w nowelizacji z roku 2004 ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i wprowadził odprawę mieszkaniową. Tak samo sytuacja wygląda na podstawie ustawy o Policji, gdzie na Państwie ciąży obowiązek realizacji potrzeb mieszkaniowych policjantów, jednak prawo takie nie przysługuje między innymi wtedy, gdy została dokonana wypłata pomocy finansowej, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o policji. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa o Policji jak i ustawa o zakwaterowaniu mają tożsamy cel: realizację potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i policjantów, którzy z takiego wsparcia mogą skorzystać tylko jeden raz. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.21.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.01976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r Nr 5 poz.19 ze zm.), nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa. Sytuacja jest analogiczna w przypadku żołnierza, który wcześniej będąc funkcjonariuszem, otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia z art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, po otrzymaniu pomocy finansowej, funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogą ponownie uzyskać przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji ponadto zauważył, że z zasady, wyrażonej w art. 17a ustawy z dnia 11.09.2003r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019r. poz. 330 ze zm.) (dalej zwana ustawa o służbie wojskowej), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Co więcej, funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego, a na zasadzie wzajemności; również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane jak okresy równorzędne. Odnosząc się do stawianego w odwołaniu przez skarżącą zarzutu, że w sentencji zaskarżonej decyzji, organ I instancji powołał niewłaściwy przepis art. 105 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że nie stanowi to przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, bowiem pozostałe podstawy prawne zostały powołane prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. jako naruszającej przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji. W jej ocenie, przysługuje jej prawo do zakwaterowania jako zawodowemu żołnierzowi na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. Wobec niej nie ma zastosowania przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, a żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu nie wyłącza jej prawa do zakwaterowania. Przepis art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu dotyczy tylko i wyłącznie żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, a nie funkcjonariuszy innych służb, które posiadają własne regulacje prawne, a próba wykładni rozszerzającej w.w. przepisu jest bezpodstawna i nieuzasadniona. Bez znaczenia pozostaje także nazwa jaką nosi dana pomoc, ponieważ warunki przyznania stanowią przepisy ustawy i organ na ich podstawie powinien dokonać rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji i organ odwoławczy ustalili dodatkowe, pozaustawowe warunki przyznania pomocy. Ponadto skarżąca podniosła, iż jako żołnierz zawodowy, odchodząc ze służby, będzie miała prawo do odprawy w związku ze zwolnieniem, które to prawo nie podlega żadnym ograniczeniom, mimo że w przeszłości, odchodząc z policji również otrzymała odprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do przyznania zawodowemu żołnierzowi kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji. W tym celu należy dokonać wykładni przepisu art. 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zaznacza, że w zakresie ustalenia prawa do przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie można poprzestać jedynie na wykładni literalnej przepisów wskazanej ustawy, ale należy dokonać również wykładni celowościowej oraz przede wszystkim systemowej, biorąc pod uwagę również przepisy innych ustaw, dotyczących służb mundurowych. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Natomiast na podstawie przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, prawo do zakwaterowania realizowane jest na podstawie jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 6 ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. W sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca, będąc funkcjonariuszką Policji, otrzymała w dniu 29.10.2012 roku pomoc finansową w kwocie 17 536,00 zł. Podstawą prawną pomocy finansowej był art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 95 ust. 1 pkt. 1 wyłącza możliwość przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji. Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy ustawy o zakwaterowaniu oraz ustawy o Policji, wskazać należy, że organ zarówno I jak i II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów oraz zasadnie zastosował art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymała ze Skarbu Państwa pomoc finansową na nabycie lokalu mieszkalnego. Porównanie wyżej cytowanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obie ustawy dopuszczają przyznanie pomocy konkretnej osobie tylko jeden raz. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego prawidłowo wskazano, że określenie cezury tj. do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że od 01.01.1996 roku została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i w jej przepisach zastąpiono pomocą finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, a przy kolejnej nowelizacji w 2004 roku, ustawodawca zrezygnował z wypłaty w.w. ekwiwalentu i wprowadził obowiązującą obecnie odprawę mieszkaniową. Dokonując wykładni systemowej przepisów organ prawidłowo wskazał na przepis art. 17a ustawy o służbie wojskowej (z którego wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, na przykład w Policji, na gruncie zawodowej służby wojskowej) oraz na zasadę wzajemności, z których wynika, iż okresy służby funkcjonariusza policji i żołnierza zawodowego, ustalane przy prawie do emerytury policyjnej i wojskowej, traktowane są jak okresy równorzędne. Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, że żołnierz zawodowy nie jest uprawniony do otrzymania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji. W sprawie zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżącej, która (jako policjantka) otrzymała od Skarbu Państwa pomoc finansową w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, nie przysługuje zatem prawo do otrzymania takiej pomocy od Skarbu Państwa po raz drugi, tym razem z uwagi na zmianę służby na służbę żołnierza zawodowego. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, która została już zaprezentowana w judykaturze sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., I OSK 1418/18 stwierdzono, że z ustawy o zakwaterowaniu wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Mimo iż taki zakaz nie został wyrażony wprost, jednak wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. Nie do przyjęcia, według NSA, jest zaakceptowanie poglądu, że jedna i ta sama osoba może otrzymać dwukrotnie pomoc publiczną na ten sam cel. Przyjęcie tego poglądu, jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby równoznaczne z tym, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zdaniem (większości składu) orzekającego w sprawie niniejszej Sądu, przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do akceptacji praktyki, że przechodząc z jednej służby mundurowej do kolejnej, funkcjonariusz, w szczególności żołnierz, za każdym razem otrzymywałby pomoc mieszkaniową. W konsekwencji mógłby ją hipotetycznie nabyć tyle razy, ile razy w ciągu kariery zawodowej zmieniłby służbę, a zatem tyle razy, ile służb mundurowych (z prawem do przydziału lokalu lub innego analogicznego prawa), jest w Polsce. Tego rodzaju wykładnia stoi w sprzeczności z logiką, celem i sensem wprowadzenia przepisów o pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy służb mundurowych. Systemowa interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, jednoznacznie wyklucza kilkukrotne (więcej niż 1 raz) korzystanie z pomocy Państwa, z racji pełnienia służby w różnych formacjach służb mundurowych. Dodatkowo, na niekorzyść skarżącej w sprawie niniejszej przemawia fakt, że zarówno będąc policjantką, jak i obecnie jako żołnierz, służy w tej samej miejscowości. Przejście z jednej służby do drugiej nie wymagało więc od niej poczynienia jakichkolwiek wydatków na przeprowadzkę, kosztów zmiany miejsca zamieszkania itp. Ten argument ostatecznie przesądza o bezzasadności stanowiska skarżącej. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.