II SA/Wa 2206/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na ofertę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2023 r. w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. 1. K. K. (zwany dalej "Skarżącym") we wniosku z [...] sierpnia 2023r. wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana - danych dynamicznych w formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego, które udostępniane są na stronie www.portalpasazera.pl, w szczególności: a) plan/rozkład danego kursu pociągu (lista stacji handlowych danego kursu pociągu wraz z rozkładowymi godzinami przyjazdu i odjazdu); b) dane o bieżącym opóźnieniu na każdej ze stacji handlowych (opóźnienie przyjazdu oraz opóźnienie odjazdu); c) aktualna pozycja pociągu. Skarżący wskazał cel komercyjny - stworzenie portalu dotyczącego opóźnień pociągów, pozwalającego prognozować możliwe opóźnienia oraz prosił o udostępnienie danych przez API. 2. Spółka w piśmie z [...] października 2023r. w nawiązaniu do ww. wniosku przesłała Skarżącemu ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania wnioskowanych danych oraz informację o wysokości opłat. Wskazała też, że nie posiada informacji o aktualnej pozycji pociągu na trasie, a tymi informacjami mogą dysponować przewoźnicy kolejowi. Spółka pouczyła Skarżącego, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 sierpnia 2021r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2023r., poz. 1524, zwana dalej "u.o.d.p.w.i.s.p.") od przedstawionej oferty nie przysługuje sprzeciw, a Skarżący w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty zawiadamia Spółkę o przyjęciu oferty. Brak zawiadomienia o przyjęciu oferty w ww. terminie od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku. 3. Skarżący w piśmie z 24 października 2023r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedstawioną przez PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że z [...] sierpnia 2023r. złożył do Spółki wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, dotyczących rozkładu jazdy pociągów oraz ich opóźnień. Wniosek pozostał bez odpowiedzi. Spółka dopiero po złożeniu przez Skarżącego skargi z 9 października 2023r. do WSA w Warszawie na bezczynność przesłała quasi ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania. Zdaniem Skarżącego oferta ta nie jest zgodna z prawem i stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, gdyż Skarżący wystąpił o dane dynamiczne. U.o.d.p.w.i.s.p. nie przewiduje w takiej sytuacji sprzeciwu. Spółka wyszła poza ustawowy krąg warunków określonych w rozdziale 3 tej ustawy oraz nie wskazała sposobu ustalania wysokości opłaty (art. 20 u.o.d.p.w.i.s.p.), co wskazuje na czyn nieuczciwej konkurencji przez utrudnianie dostępu do rynku oraz wskazuje na nadużywanie przez Spółkę pozycji dominującej na rynku. Skarżący w związku z tym wniósł o uchylenie wydanego aktu oraz orzeczenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, jako rekompensaty za niezarabianie na stronie internetowej, ewentualnie o wymierzenie grzywny. 4. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi względnie o umorzenie postępowania, gdyż sprawa nie dotyczy spraw będących w kognicji Sądów administracyjnych. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kognicji sądów administracyjnych określono w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a., w których wymieniono enumeratywnie formy działania administracji publicznej, jak i bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, podlegające kontroli Sądów administracyjnych. Z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022r., poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jan Paweł Tarno w Komentarzu "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wyd. V, wskazuje, że kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej (LexisNexis 2011). W P.p.s.a. nie ma definicji czynności lub aktu (sprawy) z zakresu administracji publicznej. Należy zatem przyjąć, że chodzi o wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Warto też podnieść, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odwołał się do terminologii "inne niż decyzja bądź postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa". W związku z tym J.P. Tarno w ww. Komentarzu wskazał, że z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; wymienione w tym przepisie akty i czynności nie mają również charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej - por. szerzej A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 173-175; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; NSA w wyroku z 25 stycznia 2006r. II GSK 345/05 (LexPolonica nr 2305933) stwierdził, że ogłoszenie o przeprowadzeniu postępowania przetargowego (art. 118 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest adresowane do indywidualnego podmiotu; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; wydaje się, że w tym zakresie pozostaje aktualne dotychczasowe orzecznictwo NSA; dopuszczalna będzie zatem skarga na bezczynność co do materialno-technicznej czynności zwrotu różnicy podatku, gdyż zwrot ten jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa pozytywnego - por. wyr. NSA z 15 lutego 2000 r., III SA 8344/98 (LexPolonica nr 347417); natomiast ani czynności udziału w zawarciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ani czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy cywilnoprawnej nie będą czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - por. post. NSA z 21 lutego 1997r., I SA 264/97, LexPolonica nr 325117 (ONSA 1997, nr 4, poz. 182); 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność - por. post. NSA z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica nr 329052). Sąd, aprobując powyższe stanowisko, stwierdza, że Spółka, która sformułowała ofertę i przedstawiła ją Skarżącemu nie jest ani organem administracyjnym, ani nie podejmuje działań władczych, zagrożonych użyciem przymusu państwowego, choć są to działania odnoszące się do konkretnego podmiotu. Spółka ponadto nie jest organem administracyjnym sensu stricto, a jedynie podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.o.d.p.w.i.s.p. Oferta, stanowiąca pojęcie prawa cywilnego, nie jest też podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spółka, składając ofertę, wyraża aprobatę co do stałego dostępu do informacji z sektora publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p., gdy informacje te: 1) nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych; 2) są udostępniane w innym systemie teleinformatycznym niż określony w pkt 1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat; 3) będą wykorzystywane na warunkach innych niż zostały dla tych informacji określone; 4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Warto też podnieść, że z art. 39 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. wynika, że wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. Z art. 42 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. wynika natomiast, że podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2: 1) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw; 2) informuje o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane; 3) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 41 ust. 4-6 stosuje się. Art. 42 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. stanowi, że wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty zawiadamia podmiot zobowiązany o przyjęciu oferty. Przepis art. 41 ust. 2 zdanie drugie stosuje się. Art. 41 ust. 2 zd. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. stanowi, że "Brak zawiadomienia o przyjęciu oferty w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku." Z powyższych przepisów u.o.d.p.w.i.s.p. wynika, że bezskuteczny upływ terminu 14-dniowego na przyjęcie oferty oznacza, że wnioskodawca cofnął wniosek i nie jest możliwe prowadzenie dalszego postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że oferta, która nie została przyjęta przez wnioskodawcę, nie wiąże i nie może podlegać kontroli. Oferta, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p., co do której nie przysługuje sprzeciw i która zawiera warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego - stanowi pozytywną ocenę wyrażoną przez Spółkę co do możliwość ponownego wykorzystywania zgromadzonej i przechowywanej w Jej systemie teleinformatycznym informacji sektora publicznego. Powyższe rozważania wskazują, że oferty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. nie można uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Wyrażenie bowiem przez Spółkę aprobaty ponownego wykorzystania danych sektora publicznego i przedłożenie Skarżącemu oferty co do stałego dostępu do informacji nie jest ani aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oferta wiąże wnioskodawcę jedynie przez krótki czas - 14 dni - od dnia jej doręczenia. W tym terminie wnioskodawca może ją przyjąć. Po upływie 14-dniowego terminu oferta upada i również z tego względu nie może podlegać kognicji Sądu administracyjnego. Do oferty nie mają też zastosowania przepisy k.p.a. Warto bowiem podkreślić, że w świetle art. 43 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p. przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 i 803) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie i tylko w zakresie nieuregulowanym u.o.d.p.w.i.s.p. Tym samym przepisów k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do oferty, o której mowa w art. 42 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. Sąd, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zasadne było zatem wydanie postanowienie zawartego w sentencji.