II SA/Wa 2207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., którą przyznano Z.W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji Z.W. nie posiadała uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W dniu [...] maja 2007 r. zainteresowana darowała synowi P.W. posiadany lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w [...], tj. w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby – B. i tym samym zrzekła się prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 r. ze zm.) równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu normy art. 74 ust. 3. Organ ocenił, że powyższy stan daje podstawę do uznania, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co powoduje jej nieważność. Organ zarzucił stronie, że w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym podała nieprawdę w kwestii zrzeczenia się i utraty prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, a organowi I instancji, że nie wyjaśnił sprawy w powyższej materii. W wyniku odwołania Z.W., sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 83 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny PSP ustalił następujący stan faktyczny i prawny dotyczący uprawnień mieszkaniowych Z.W., istniejący w dniu wydania decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Ze zgromadzonych przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną, materiałów (decyzja nr [...] przyznająca Z.W. równoważnik za brak lokalu od dnia [...] marca 2007 r., oświadczenia mieszkaniowe z 2008 r., zaświadczenie z PKS o czasie dojazdu na trasie [...]) wynika, iż Z.W. była funkcjonariuszem w Komendzie Miejskiej PSP w [...] i pełniła służbę na stanowisku dowódcy zastępu w Jednostce [...] w B. Mieszkała z mężem od dnia 16 lutego 2007 r. w W. B. nie były miejscowością pobliską w stosunku do W. – czas dojazdu przekraczał 2 godziny w obie strony. Od 2005 r. nie zmienił się także stan prawny, dotyczący równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W tym miejscu organ przywołał i streścił treść art. 78 ust. 1, 2 i 3, art. 75, art. 76 ust. 7, art. 83 ust. 5, art. 79 ust. 3 ustawy o PSP oraz w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033). Następnie Komendant Główny PSP stwierdził, iż w powyższym stanie prawnym i faktycznym dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Miejski wydał decyzję nr [...], którą przyznał Z.W. od dnia [...] stycznia 2008 r. równoważnik za brak lokalu w miejscu pełnienia służby w wysokości 10,39 zł. Organ ten w rozstrzygnięciu decyzji stwierdził również, iż traci moc wcześniejsza decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ta część rozstrzygnięcia decyzji jest oczywiście bezskuteczna – nie znajduje podstawy w żadnym przepisie Kpa. Decyzja nr [...] stała się ostateczną i znajduje się w obiegu prawnym. Funkcjonuje w nim również decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2007 r., którą przyznano Z.W., od dnia [...] marca 2007 r., równoważnik za brak lokalu w miejscu pełnienia służby w wysokości 10,39 zł. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których jedynie pierwsza jest ostateczna. Jest to niezbędna przesłanka do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 3 (porównaj: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 11, str. 631 – 632). W obu decyzjach podmiotem jest Z.W., a przedmiotem – uprawnienie do równoważnika za brak lokalu. W obu decyzjach obowiązywał ten sam stan prawny, a Komendant Miejski PSP uznał stan faktyczny za niezmieniony. Zatem decyzja nr [...] jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa – decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest wcześniejszą decyzją nr [...] i dlatego powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma charakter uporządkowania obiegu prawnego. Eliminuje z niego decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego PSP – drugą z dwóch decyzji przyznających stronie to uprawnienie w tym samym uznanym przez Komendanta Miejskiego PSP stanie prawnym i faktycznym co wydana dnia [...] marca 2007 r. decyzja nr [...]. Pierwsza to decyzja nr [...], usunięta z obiegu decyzją ostateczną w trybie postępowania administracyjnego Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Decyzja skutkuje uporządkowaniem obiegu prawnego dotyczącego uprawnienia Z.W. do równoważnika za brak lokalu. W obiegu pozostają decyzje ostateczne: – decyzja Komendanta Miejskiego PSP nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. przyznająca strażakowi od dnia [...] marca 2007 r. równoważnik za brak lokalu w miejscu pełnienia służby w wysokości 10,39 zł dziennie; – decyzja Komendanta Miejskiego PSP nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzająca, iż decyzja Komendanta Miejskiego PSP w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie przyznania Z.W. od [...] marca 2007 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydana została z naruszeniem prawa. Przy czym uchylenie powyższej decyzji nie jest możliwe z uwagi na postanowienia art. 146 § 1 Kpa – od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło pięć lat. Komendant Główny PSP dodał, iż prowadzi odrębne postępowanie odwoławcze od decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP – nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. przyznającej strażakowi Z.W. równoważnik za brak lokalu w miejscu pełnienia służby w wysokości 10,39 zł dziennie. W tym też postępowaniu Komendant Główny poddaje pogłębionej analizie zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane przez Komendanta Wojewódzkiego w uzasadnieniu decyzji (również stanowisko strony zawarte w odwołaniu) skutkujące stwierdzeniem wady kwalifikowanej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego PSP oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawa, skutkujące utrzymaniem w mocy niekorzystnej dla skarżącej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wskazywała, iż w dacie wydania ww. decyzji administracyjnej skarżąca pełniła służbę w Jednostce [...] w B. i zamieszkiwała w W., tj. w miejscowości nie pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby, a więc posiadała uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przed rozprawą Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w dodatkowym piśmie procesowym wskazał na załączony do tego pisma odpis prawomocnej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2014 r., którą umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z treścią § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Natomiast stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga jest zasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istnieją trzy niezależne powody do uchylenia zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2014 r. Po pierwsze, rozpoznanie przez organ środka odwoławczego polega na rozpatrzeniu danej sprawy. Prawidłowe zastosowanie art. 138 Kpa (niezależnie od rodzaju zastosowanego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia) polega na ponownym przeanalizowaniu przez organ kontrolny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego danej sprawy i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, dokonania oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zatem musi istnieć tożsamość danej sprawy w obu instancjach. Tożsamość co do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przez organy obu instancji i oczywiście tożsamość stanu prawnego tej sprawy. W niniejszym przypadku organ pierwszej instancji – [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. rozstrzygnął o kwestii nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. z uwagi na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast organ drugiej instancji – Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przypisując ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. inne naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W niniejszej sprawie każdy z organów obu instancji wskazał na odmienne stany prawne i na całkowicie inne powody, skutkujące stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Nadto organ drugiej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia co do prawidłowości koncepcji zarzutu nieważności wskazanej przez organ pierwszej instancji, to jest art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie działanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nie stanowiło prawidłowego rozpatrzenia sprawy w ramach postępowania odwoławczego. Po drugie, zarzut nieważności nie może bazować na odmiennej wykładni prawa. Wskazując na zarzut res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa) Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej abstrahuje, iż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. miał prawo uznawać, iż narzucony funkcjonariuszowi obowiązek corocznego przedstawiania oświadczeń mieszkaniowych w trybie przepisów § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego oraz w trybie przepisu art. 79 ust. 3 ustawy pragmatycznej, rodził z kolei po stronie organu obowiązek wydawania corocznej decyzji w przedmiocie przyznania (albo odmowy przyznania) funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby na następny okres rozliczeniowy. Zważyć tu nadto należy, iż decyzje z kolejnych lat: 2007, 2008 i 2009 przyznają przedmiotowy równoważnik na określony okres rozliczeniowy. Zatem decyzje te były dowodem zastosowania innej wykładni wyżej wskazanych norm, niż wykładnia zastosowana przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2014 r. W tych przyczyn niezasadne było, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przypisanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zarzutu wskazanego w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Po trzecie, organ pierwszej instancji uzasadniając rażące naruszenie prawa w kwestionowanej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje także na stan faktyczny charakterystyczny dla instytucji wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. Kpa), a nie dla trybu nieważności decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ pierwszej instancji wprost wskazuje w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. na zarzut zatajenia przez zainteresowaną, w stosownych oświadczeniach, faktu wcześniejszego wyzbycia się prawa do lokalu mieszkalnego, usytuowanego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejscowości pełnienia służby. Jest to zatem zarzut przewidziany dla trybu postępowania opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, czyli uregulowanego w sposób odmienny trybu innego postępowania nadzorczego. Nadto organ pierwszej instancji wskazuje jednocześnie na inny zarzut – niedochowane podczas procedury wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. obowiązku weryfikowania oświadczeń funkcjonariuszy z danymi zawartymi w aktach osobowych. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji jasno nie wynika, czy powodem wzruszenia decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy odmienny tryb nadzorczy – wznowienie postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa wątpliwość jest istotna dla właściwego postępowania. Nie została ona również wyjaśniona przez organ drugiej instancji. Dlatego w trybie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przekraczając granic rozstrzygania danej sprawy, została ona wskazana w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jako przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2014 r. Reasumując, z uwagi na wyżej wskazane powody, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.