II SA/Wa 2213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Danuta Kania Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 109 pkt 2 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 59, poz. 580), odmówił przydziału I. T. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podał, że I. T. – wdowie po zmarłym emerytowanym funkcjonariuszu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego L. T., któremu lokal przydzielono decyzją z [...] grudnia 2002 r., legitymującej się prawem do policyjnej renty rodzinnej, spornego lokalu nie można przydzielić. Powołując się na przepisy art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdził, że stosując odpowiednio pierwszy z powołanych przepisów I. T. jako osobie posiadającej lokal mieszkalny (w formie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) w L. przy ul. [...], lokal mieszkalny nie przysługuje. Podniósł ponadto, że strona w spornym lokalu nie zamieszkuje, a jej centrum życiowe znajduje się poza W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. T. reprezentowana przez pełnomocnika wskazała, że spełnia przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., zaś lokal który posiada w L. przy ul. [...], nie znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Wskazał, że zainteresowana posiada lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy o ABW oraz AW, a nadto nie wykonuje obowiązków służbowych w rozumieniu tej ustawy. Posiadanie lokalu mieszkalnego w L. stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego wymienioną w art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. T. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła jej naruszenie art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w związku z art. 109 pkt 2 i art. 102 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1844/12, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z tego względu, że organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – wniesiony przez pełnomocnika skarżącej - który nie został podpisany. Tym samym Szef ABW rażąco naruszył zasadę skargowości postępowania odwoławczego (art. 127 § 1 Kpa), co stanowi przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Pełnomocnik I. T. przesłał podpisany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że kwestię uprawnień członków rodziny zmarłego emerytowanego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego reguluje art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pierwszej z ustaw, prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przepis art. 29 ust. 1 stanowi natomiast, iż funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, a do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Organ wskazał, że stosując przepisy ustawy o ABW należy stwierdzić, iż w stanie faktycznym sprawy nie może znaleźć zastosowania przepis mówiący o uprawnieniu do przydziału mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, albowiem wnioskodawczyni nie ma wyznaczonego żadnego miejsca pełnienia służby. Natomiast posiadanie przez nią lokalu mieszkalnego w L. stanowi negatywną przesłankę dla przydziału lokalu mieszkalnego wymienioną w art. 109 pkt 2 ustawy o ABW. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. T. reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust.1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) w zw. z art. 109 pkt 2 i 112 ustawy o ABW oraz AW poprzez odmówienie jej przydziału przedmiotowego lokalu mieszkalnego, mimo że spełnia ustawowe przesłanki takiego przydziału, tj. jest uprawniona do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu ABW L. T., a miejscowość, w której posiada lokal mieszkalny (L. ul. [...]), nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów, gdyż czas dojazdu koleją lub autobusami przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony dwie godziny, 2) art. 6 Kpa w zw. z art. 112 ustawy o ABW oraz AW poprzez działanie z naruszeniem zasady legalizmu i oparcie decyzji na przesłankach nieznajdujących umocowania w przepisach prawa. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Szefowi ABW oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż z treści art. 109 ustawy o ABW oraz AW wynika, że lokalu na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni. Odpowiednie stosowanie tego przepisu musi oznaczać, że osobie uprawnionej niebędącej funkcjonariuszem, mieszkanie takie nie przysługuje, gdy posiada ona lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której służbę pełnił funkcjonariusz ABW (który był członkiem rodziny osoby uprawnionej do świadczeń po jego śmierci), lub w miejscowości pobliskiej, określonej w art. 102 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. L. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu tego przepisu. Skarżąca wskazała, że fakt, iż nie jest ona funkcjonariuszem ABW, a co za tym idzie, nie pełni służby, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia – przepisy prawa przyznają jej prawo do lokalu właśnie z uwagi na fakt bycia uprawnionym członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza i w żadnej mierze nie warunkują go okolicznością faktyczną, jaką jest pełnienie służby w ABW. Wskazany przez organ warunek nie ma umocowania prawnego i stanowi przejaw naruszenia zasady legalizmu wynikającej z art. 6 Kpa, a także art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Swoje prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. skarżąca wywodzi z treści art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" oraz z przepisów rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu" ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), dalej "ustawa o ABW oraz AW". W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu stanowi się, iż prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony funkcjonariuszowi ABW L. T. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Ponadto decyzją z dnia [...] października 2005 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA ustalił L. T. prawo do policyjnej renty inwalidzkiej. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że L. T. zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r., natomiast wdowie po zmarłym – I. T., ww. organ rentowy decyzją z dnia [...] września 2011 r. ustalił prawo do policyjnej renty rodzinnej. Spór sprowadza się natomiast do tego, czy pomimo wskazanych okoliczności, w stanie faktycznym sprawy skarżącej przysługuje prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że przepis art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nakazuje wobec członków rodziny funkcjonariuszy, emerytów lub rencistów, stosować przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy odpowiednio. Odpowiednie stosowanie wspomnianych przepisów samo przez się wskazuje, że nie chodzi o ich stosowanie w dosłownym brzmieniu. Wynika to w szczególności z faktu, iż celem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o ABW oraz AW jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy z uwagi na charakter służby, a w szczególności wymaganą od nich dyspozycyjność, a nie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków ich rodzin. Stąd też przepis art. 102 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Takiego kryterium, tj. miejsca pełnienia służby, z oczywistych względów nie sposób zastosować w odniesieniu do członka rodziny funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. W związku z tym odpowiedniego stosowania w stosunku do członka rodziny przepisu art. 109 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW stanowiącego, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, nie można rozumieć tak, jak czyni to skarżąca. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, iż odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, że osobie uprawnionej niebędącej funkcjonariuszem prawo do lokalu nie przysługuje wyłącznie wtedy, gdy posiada ona lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełnił służbę funkcjonariusz lub w miejscowości pobliskiej. Stoi ono bowiem w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW. W konsekwencji okoliczność, że skarżąca, co nie jest w sprawie kwestionowane, posiada lokal mieszkalny (w formie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) w L. przy ul. [...], wyklucza możliwość przyznania jej prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Ma ona bowiem zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w zw. z art. 109 pkt 2 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW. Także zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 7 Konstytucji RP, nie znajduje uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie Szef ABW działał bowiem na podstawie wskazanych przepisów prawa, które w odniesieniu do skarżącej jako członka rodziny po zmarłym renciście policyjnym, zastosował nie wprost, lecz odpowiednio. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.