II SA/Wa 2217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Protokolant – specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] października 1998 r. i ma prawo prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, przy czym skarżącemu wypłaca się jedynie emeryturę. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]wynika, że wymieniony pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1986 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., a całkowity okres służby wynosi 23 lata 11 miesięcy i 16 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Z. S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z kolei Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby i ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Odnotowano również przyznane mu odznaczenia państwowe, order oraz awanse w stopniu służbowym. Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazano, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, iż zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zatem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych stwierdzono, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Dalej podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Z kolei analizując drugą z przesłanek formalnych wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie i należy ją definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze uznano, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczono, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Reasumując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat 11 miesięcy i 16 dni, zaś całkowity okres służby strony wynosi 23 lata 1 miesiąc i 16 dni, zatem skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez około 17% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponadto organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., bowiem z opinii Komendanta Głównego Policji wynika, że wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, w tym: a) art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w jego przypadku nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a tej ustawy oraz nieuzasadnione przyjęcie, że pełnił służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. w sposób nie krótkotrwały; 2. naruszenie prawa proceduralnego, tj.: a) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. oraz art. 122a k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym przekroczeniem terminów oraz pomimo wniosku o wydanie postanowienia w przedmiocie milczącego załatwienia sprawy, na skutek przekroczenia terminów; b) art. 32 ust. 3a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez niezakończenie postępowania w terminie przewyższającym 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że trudno uznać, aby okres, w jakim pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa nie był okresem krótkotrwałym, biorąc pod uwagę cały okres służby i kwestii tej nie należy rozpatrywać z znaczeniu ogólnym. Z akt sprawy wynika, że służbę w milicji rozpoczął w 1976 roku w pionie kryminalnym, a kolejno został skierowany do SP ASW w P., gdzie uzyskał stopień [...] milicji oraz podjął pracę w Komendzie Miejskiej w G. nadal w pionie [...]. Pracę w IOF podjął na wyraźny rozkaz Komendanta, nie mając świadomości jednostki, w jakiej wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Nigdy w trakcie niespełna 4 letniej służby nie rozpracowywał ówczesnej opozycji, a tym bardziej nie prowadził postępowań, ani nie współpracował z funkcjonariuszami Służby Bezpieczeństwa. W 1989 roku w trakcie transformacji komórka ta została rozwiązana. Po 2 latach pracy dowiedział się, że funkcjonariusze IOF zostali przeniesieni do SB, ale bez zmiany legitymacji. Po rozwiązaniu IOF w ramach KWP w G. powstała komisja weryfikacyjna, której zadaniem było przegląd kadr pod kątem ich przydatności w powstającej policji i pod kątem czy dany funkcjonariusz nie był w jakikolwiek sposób powiązany ze zwalczaniem opozycji. Czynności komisyjne pełniły osoby cywilne, zupełnie spoza resortu. Następnie został pozytywnie zweryfikowany i za swoją pracę szczególnie nagradzany i chwalony, otrzymywał dodatkowe premie i nagrody. Za szczególne zasługi w zwalczaniu przestępczości kryminalnej został odznaczony w 1995 roku Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Państwa. Wszystkie swoje zadania i obowiązki wykonywał bardzo rzetelnie, a wielokrotnie odbywało się to z narażeniem życia i zdrowia. Sprawy, które prowadził, były sprawami o wysokim czynniku ryzyka, jak na przykład ratowanie poszkodowanych w wyniku wybuchu gazu w budynku mieszkalnym w G., przy ul. [...] (w 1995 r.). Dzięki zaangażowaniu i wieloletniemu doświadczeniu wielokrotnie udało się z sukcesem zakończyć toczące się postępowania. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia w listopadzie 1998 roku zmuszony został przejść na zaopatrzenie emerytalne po przepracowaniu 24 lat. Zatem spełnia on wszystkie przesłanki do wyłączenia go spod stosowania represyjnych przepisów art. 15c, art.22a i art.24a przedmiotowej ustawy, określone w jej art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, co było wykazywane w postępowaniu przed organem państwowym. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów doprowadziła do wydania krzywdzącej dla niego decyzji. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania podniósł, iż przedmiotowa decyzja została wydana z przekroczeniem terminów określonych w ustawie oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 3 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczyna się na wniosek zainteresowanego (art. 32 ust. 3 tej ustawy). Postępowanie, o którym mowa w ust. 3, powinno być zakończone nie później niż w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku (art. 32 ust. 3 a ustawy). Tymczasem złożył on wniosek dnia [...] stycznia 2017 r. Kolejno, pismem z dnia [...] lutego 2018 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jednocześnie, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2017 r. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy wynikać miało z jej złożonego charakteru, a w szczególności z konieczności uzyskania i weryfikacji informacji o przebiegu służby oraz innych informacji i materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże sprawa nie została załatwiona we wskazanym terminie i dalej pismem z dnia [...] października 2017 r., organ przedłużył postępowanie do rozpoznania sprawy do dnia [...] lutego 2018 r., po czym sprawa nadal nie została rozpoznana i zakończona. Ostatecznie pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował, że została w sprawie zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak i do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W toku postępowania, na skutek nie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia uznał, iż zaszły podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie uznania, iż sprawa została załatwiona milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, tj. została wydana decyzja wyłączająca stosowanie art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. w związku z niewydaniem decyzji w sprawie mimo przedłużenia postępowania w sprawie i upływu terminu określonego w art. 35 i nast. k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wyda decyzji lub postępowania kończącego postępowanie w sprawie. Za dzień wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (..) uznaje się dzień nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego w sprawie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r., Prawo pocztowe. Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. Zgodnie ze zgromadzonym materiałem w sprawie załatwienie sprawy powinno nastąpić w dniu [...] kwietnia 2018 r. (30 dni od dnia, w którym upłynął wnioskodawcy termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym), jednak do dnia [...] lipca 2018 r. organ nie wydał w sprawie decyzji, stąd wniosek jest konieczny i uzasadniony. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie kwestionuje rzetelności wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.132), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 tegoż przepisu, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu nie jest decyzją związana, lecz uznaniową i w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że – po pierwsze – zawarte w tym przepisie art. 8a ustawy sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zawierającym elementy ocenne i tym samym nieostre. W takich zaś sytuacjach organ jest zobligowany wykazać poprawność jego rozumienia i przedstawić w tym względzie przekonywające argumenty. Zatem powinien dokonać takiego skonkretyzowania i doprecyzowania tego sformułowania, aby było ono jasne i przejrzyste, przy czym musi uwzględnić charakter indywidualny stanu faktycznego każdej sprawy oraz kontekst normatywny, w którym sformułowanie to funkcjonuje. Innymi słowy, zabieg ten winien doprowadzić do przejrzystości pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że poza przesłankami "krótkotrwałości" i "rzetelności", o czym będzie mowa niżej, strona winna "legitymować się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy (...) ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, jej charakteru i warunków w jakich ją pełnił, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącego oraz jego osiągnięć w służbie. Analizując powyższą argumentację doszedł Sąd do przekonania, że takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku, jest wysoce niewystarczające. Z tego mianowicie powodu, że należy mieć przede wszystkim na uwadze i rozważyć w decyzji, czy skarżący angażował się w służbie, czego odzwierciedleniem mogą być np. nagrody, czy też odznaczenia. Wszak organ dysponował wiedzą, a wynika to z akt administracyjnych sprawy, że skarżący Z. S. był wielokrotnie wyróżniany przyznaniem mu zwiększonego dodatku służbowego do uposażenia oraz nagrodami premiami i nagrodami, awansowany w stopniu służbowym, zaś w roku 1995 odznaczono go Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Państwa. Zatem – w ocenie Sądu – za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również – a właściwie przede wszystkim – konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, a nawet całkowicie pominął to milczeniem, posiłkując się jedynie nieostrymi pojęciami "wybitnych zasług" i że służba ma "charakter wyjątkowy", w żaden sposób nie uzasadniając ich znaczenia. W tej sytuacji argumentację organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną, bowiem nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku, jest uzasadniona Stąd też ocena rozpoznawanej sprawy w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej, i w konsekwencji organ w tym zakresie naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Podobnie rzecz się ma z przesłanką "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy. Rzeczą oczywistą dla Sądu jest, co podziela również organ w zaskarżonej decyzji, że jest to pojęcie nieostre. Jednakże – zdaniem Sądu – równie za nieostre należy uznać wskazane przez organ synonimy tego pojęcia. Trudno bowiem jednoznacznie i w sposób odpowiedzialny wykazać, że krótkotrwałość odnosi się do znaczenia np. nietrwałość, przelotność, chwilowość, przemijania... etc. Wszak pojęcia te równie dobrze mogą oznaczać lata, dekady, co i dni, tygodnie oraz miesiące. Również ewentualne posłużenie się antonimami, jest tak samo nieskuteczne, co synonimami. Natomiast rację należy przyznać organowi, że należy zastosować – co należy szczególnie zaakcentować i z czym Sąd się w pełni zgadza – przesłankę proporcjonalności. Organ wspomniał o tym w zaskarżonej decyzji wskazując, że "Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalności, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza". Przyjmując tę proporcję przez organ w ujęciu np. procentowym, byłoby – zdaniem Sądu – najbardziej uniwersalne, bowiem umożliwiłoby Sądowi kontrolę i w konsekwencji doprowadziłoby do ujednolicenia tego pojęcia zarówno przez organ, jak i przez Sąd. Jednakże mimo tej jakże słusznej koncepcji, organ w dalszej części uzasadnienia decyzji całkowicie ją pominął i nie posługując się nią uznał, że 3 lata 11 miesięcy i 16 dni służby przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w porównaniu z całym okresem jej pełnienia wynoszącym 23 lata 1 miesiąc i 16 dni, nie można uznać na okres krótkotrwały, czego Sąd nie podziela. Z tego mianowicie powodu, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił w czasie służby skarżącego jedynie 17% i bezspornie, używając antonimów, nie jest to okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, nieskończony, permanentny... etc., lecz właśnie używając synonimów, krótkoterminowy, tymczasowy, przejściowy, przemijający... etc. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Równie podobnie rzecz się ma z przesłanką "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2). Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., powołując się na opinię Komendanta Głównego Policji przekazaną za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w którym oceniono, że wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody pieniężne w ramach wyróżnienia, odnotowano również przyznane mu odznaczenia państwowe, order oraz awanse w stopniu służbowym, a jednocześnie nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia. Zatem odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Innymi słowy, brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Skoro zatem służbę skarżącego uznano za "rzetelną", to tym samym została spełniona przesłanka ustawowa i niedopuszczalnym jest stosowanie przez organ w tej sytuacji wykładni rozszerzającej odnoszącej się do uznania, że za służbą pełniona "rzetelnie" należy uznać taką, która oznacza wykonywanie obowiązków służbowych na "najwyższym poziomie" (...) "Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych". Analizując powyższe z jednej strony uznać należy, że Komendant Główny Policji bezspornie znał znaczenie słowa "rzetelność", a w każdym bądź razie organ nie zwrócił się do niego z wątpliwościami, czy aby na pewno zna znaczenie tego pojęcia. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie, przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Ponadto przed wyrażeniem oceny w tym zakresie, organ powinien przede wszystkim przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r. (na podstawie wskazanej przez siebie proporcjonalności) i rzetelności wykonywanych zadań. Innymi słowy, dokonując tej oceny, organ winien mieć na uwadze, że rozpoznanie niniejszej sprawy winno mieć charakter zindywidualizowany. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.