II SA/Wa 2218/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Przemysław Szustakiewicz (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Energii z dnia [...] listopada 2016 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Minister Energii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2016 r. odmawiającą wyrażenia zgody na udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. na adres poczty elektronicznej [...] wpłynął wniosek S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r. Przedmiotowy dokument został wniesiony przez Ministra Energii na posiedzenie Rady Ministrów w trybie niejawnym. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Minister Energii wydał decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na udostępnienie informacji publicznej, jako objętej klauzulą "poufne". W dniu [...] października 2016 r. wpłynął do Ministerstwa Energii wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji Ministra Energii z dnia [...] października 2016 r. (znak sprawy: [...]), na mocy której odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. Minister Energi wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1167), klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3, tj. zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5, z zastrzeżeniem ust. 62. Osoba, o której mowa w ust. 1, może określić datę lub wydarzenie, po których nastąpi zniesienie lub zmiana klauzuli tajności. Ustawa o ochronie informacji niejawnych określa zasady ochrony tych informacji, reguły dotyczące klasyfikowania informacji niejawnych oraz ich udostępniania. W myśl zapisu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Ponadto zgodnie z art. 8 ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Po zniesieniu lub zmianie klauzuli tajności podejmuje się czynności polegające na naniesieniu odpowiednich zmian w oznaczeniu materiału i poinformowaniu o nich odbiorców. Odbiorcy materiału, którzy przekazali go kolejnym odbiorcom, są odpowiedzialni za poinformowanie ich o zniesieniu lub zmianie klauzuli tajności. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej", a nie jak wskazało S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, łatwego ukrywania poszczególnych informacji przez władze publiczne. W myśl zapisów ustawy o ochronie informacji niejawnych przedmiotowy dokument spełnia ustawowe przesłanki do nadania określonej klauzuli tajności, a zawyżanie bądź zaniżanie klauzuli tajności jest niedozwolone. Zakaz ten jest oczywisty z punktu widzenia ochrony interesów państwa. Przytoczony zapis, związany z samym faktem przyznania informacji klauzuli tajności, powoduje, iż w momencie zaklasyfikowania informacji jako niejawnej, obywatele de facto zostają pozbawieni możliwości realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Zapis art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych daje pewne uprawnienia odbiorcy materiału, którym nie jest S., w zakresie zakwestionowania nadania określonej klauzuli tajności dla informacji, gdyż odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany, w związku z powyższym S., nie może być stroną w sporze dotyczącym zasadności nadania określonej klauzuli tajności, gdyż nie jest adresatem przedmiotowego dokumentu. W związku z powyższym Minister Energii uznał, że żądany dokument, pomimo iż zawiera informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi grupę informacji niepodlegających udostępnianiu w myśl zapisu art. 61 ust. 3 Konstytucji, który wyraźnie wskazuje na materialne wartości, ze względu na które następuje ograniczenie obywatelskiego prawa do informacji. Nadto ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W sprawie takie ograniczenie nastąpiło. Wobec tego należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] grudnia 2016 r. skargę na powyższą decyzję złożyło S., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Skarżącej decyzji zarzuciło naruszenie: — art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, — art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych, poprzez błędną wykładnie, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, — art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "poufne", poprzez nieprawidłową wykładnie, prowadzącą do uznania, że żądane przez S. informacje stanowią informacje "poufne", — art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "poufne", — art. 11 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "poufne". W ocenie skarżącego, nadanie klauzuli poufne żądanemu dokumentowi nie jest zasadne ponieważ nie wypełnia on znamion nadania klauzuli "poufne" określonej w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nadto zwrócono uwagę, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli nadanej klauzuli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wydane decyzje są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, to jest ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa, będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Z punktu widzenia powyższych zasad skargę jako niezasadną należało oddalić. Należy w pierwszej kolejności wskazać, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że Minister Energii jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Mają one bowiem formę dokumentu, tak jak wynika to z treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczą nadto sfery polityki zagranicznej Państwa, odnoszą się do sfery działalności organu władzy wykonawczej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Stanowisko podmiotu zobowiązanego, które sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ odmówił bowiem udostępnienia żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2016 r. informacji, ponieważ żądana informacja zawiera dane objęte klauzulą "poufne". Nie budzi wątpliwości, że zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.). Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, wskazał, że informacje, w zakresie dokumentu wniesionego przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r., zostały opatrzone klauzulą "poufne". Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. Natomiast w świetle ust. 4 powołanego art. ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać również należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż sąd administracyjny, badając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu ma ochronę informacji niejawnej określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych, posiada uprawnienie do kontroli materialnych przesłanek nadania klauzuli tajności (por. wyroki NSA: z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 527/12). Również Trybunał Konstytucyjny wskazał, że taki zakres kontroli jest dopuszczalny, ponieważ "na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to zasadę, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., kontrola sądowa musi być dokonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną, i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. To znaczy, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajniania informacji" (wyrok TK z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08). Trybunał potwierdził zatem, że przepisy określające kompetencje kontrolne sądów administracyjnych zezwalają na kontrolę zasadności nadania klauzuli tajności uniemożliwiającej udostępnienie informacji publicznej. Sąd administracyjny nie może zatem poprzestać jedynie na zbadaniu elementu formalnego – czy określonej informacji nadano klauzulę tajności, ale również jego obowiązkiem jest zbadanie elementu materialnego tajemnicy – czy istotnie informacja chroni wartości, o których mowa w art. 5 u.o.i.n. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że żądny przez S. we wniosku z dnia [...] września 2016 r. dokument spełnia warunki do nadania mu klauzuli "poufne" ponieważ dotyczy on przyjętej przez rząd Rzeczypospolitej Polskiej strategii negocjacyjnej podczas rozpoczynających się międzynarodowych prac związanych z jedną z najważniejszych spraw z zakresu ochrony środowiska i przemysłu . W tym zakresie wypełnia ona zatem dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, ponieważ jest oczywistym, że jest ujawnienie utrudniałoby prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Państwa Polskiego podczas prowadzonych negacji (art. 5 ust. 3 pkt 1) oraz wpłynęłoby niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej (art. 5 ust. 3 pkt 7). Organ słusznie więc przyjął, że brak jest podstaw do udostępnienia wskazanego wyżej dokumentu. W tych okolicznościach sprawy uznać należy, że zarzuty w skardze są niezasadne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.