II SA/Wa 2219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie aktu mianowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. C. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień [...] celnego w korpusie [...] Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, wymieniona zarzuciła organowi naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 223 ust 3 pkt 2 ww. ustawy i wskazała, że w okresie od [...] marca 2005 r. do [...] września 2005 r. zajmowała stanowisko pełniącego obowiązki kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Natomiast w okresie od [...] września 2005 r. do [...] maja 2006 r. wykonywała służbę na stanowisku kierownika ww. referatu, które to stanowiska były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników. W związku z powyższym, według odwołującej, powinna ona zostać mianowana na stopień w korpusie oficerów młodszych. Podała, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Na poparcie swoich tez wymieniona przytoczyła uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r. III CZP 174/94, OSNC 1995/4/67 w którym stwierdzono, iż zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Taki sposób interpretacji został jednak wprost wykluczony w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX Nr 165717 w którym Sąd stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium sprowadzające się do tego, że okres przed wejściem w życie ustawy jest traktowany wyłącznie jako okres trwający co najmniej do dnia jej wejścia w życie. Zdaniem odwołującej, zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. W związku z powyższym, J. C. stwierdziła, iż spełnia kryteria opisane w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w zakresie określenia korpusu. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność żądania odwołującej dotyczący mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ doszedł do przekonania, iż w niniejszym przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć zastosowania. Bowiem dotyczy on funkcjonariusza celnego, który spełnia określone w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. w dniu 31 października 2009 r. Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołująca zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy dyspozytora celnego. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13, nie zalicza stanowiska [...] celnego do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania przez funkcjonariusza wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy dyspozytora celnego - który odwołująca posiadała bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pełnienie służby na stanowisku inspektora celnego, nie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, które ma miejsce w odniesieniu do takich stanowisk jak dyrektor izby celnej, naczelnik urzędu celnego, naczelnik wydziału, kierownik referatu/oddziału itp. Według Szefa Służby Celnej, z treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, wynika w sposób jednoznaczny, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko, stąd też brak jest podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu. Gdyby ustawodawca zamierzał rozszerzyć poza osoby, formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost. W omawianym przypadku w chwili uchylenia ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, odwołująca nie zajmowała stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu pełnienia w przeszłości przez J. C. zadań na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika, iż od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. wymieniona pełniła obowiązki kierownika referatu, a od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] maja 2006 r. była kierownikiem referatu. Jednakże ze względu na to, iż art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnia od zajmowania - "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy" - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki. Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone w odwołaniu zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, J. C., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów: - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego nie zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, - art. 6 kpa i wyrażonej w nim zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 u stawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej, - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, - art. 138 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w tym przepisie i rozstrzygniecie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J. C. podniosła, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Na poparcie swoich tez wymieniona powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r. III CZP 174/94 oraz na orzeczenie NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 LEX Nr 165717. Skarżąca zarzuciła, iż Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, gdyż dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Zdaniem skarżącej mianowanie jej na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, czym narusza sferę prawną funkcjonariusza Służby Celnej. Na dowód powyższego skarżąca przytoczyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010 r. I OSK 949/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 163/10, w którym rozstrzygnięta została kwestia interpretacji art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni. Dokonując wykładni językowej, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot, może oznaczać zarówno, moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Przepisy przejściowe tej ustawy, miały zapewnić płynną zmianę, dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych, art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w "Rozdziale 14", zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W art. 223 ust. 2 – 6 ustawy, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Wspomniany zwrot, należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miała na celu, między innymi, uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie ze wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1, poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie, do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu. Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebiegu służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje, lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej. Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu, wziąłby pod uwagę. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że odnosi się on jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy "bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy", zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J. C., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw. Warto podkreślić, że ani organy, ani też tutejszy Sąd, nie kwestionuje faktu, iż od dnia [...] marca 2005 r. do dnia [...] września 2005 r. wymieniona pełniła obowiązki kierownika referatu, a od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] maja 2006 r. była kierownikiem referatu. Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżąca, nie wykonywała wspomnianych funkcji powoduje, że fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 6 kpa, który zawiera wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje, w dniu wydania decyzji. Następnie musi ustalić stan faktyczny, co do którego zastosuje konkretne przepisy. Stąd powstaje, bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, pozbawiony dowolności interpretacji norm prawnych. Organy administracji w niniejszym postępowaniu respektowały wskazany wyżej obowiązek. Z uwagi na powyższe, nie słuszny jest również zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP czyli zasady demokratycznego państwa prawa. Aby należycie wyjaśnić decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r., należy również przytoczyć uchwałę, Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy, potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie, funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność. Na tej podstawie, organ wydając decyzję z dnia 28 lipca 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu. Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, nie stwierdzono bowiem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.