II SA/Wa 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spraw.) Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku kontrolerskiego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Naczelnik Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w O. (dalej jako Naczelnik Wydziału Kontroli KWP w O.) wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (dalej jako Komendant WP w O.)o obniżenie dodatku kontrolerskiego o 20 % kwoty bazowej G.D. (dalej jako skarżącemu), pełniącemu obowiązki [...] Komendy Miejskiej Policji w O. W uzasadnieniu wniosku wskazano na opinię służbową o niewypełnieniu obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej przez skarżącego. Ponadto we wniosku stwierdzono, że aktualnie funkcjonariusz nie realizuje kontroli, z powodu powierzenia obowiązków [...] KMP w O. od dnia [...] marca 2010 r. Wobec powyższego, Komendant WP w O. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] obniżył skarżącemu dodatek kontrolerski o 20 % kwoty bazowej do wysokości 5 % kwoty bazowej, tj. do kwoty 76.20 zł - z dniem [...] listopada 2010 r. Obniżenia dodatku kontrolerskiego dokonał na podstawie art. 104 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, póz. 277 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, póz. 1732 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał na fakt wydania w dniu [...] sierpnia 2010 r. opinii służbowej w stosunku do skarżącego, w której stwierdzono niewypełnianie obowiązków służbowych przez skarżącego. Następnie opinia ta została utrzymana w mocy rozkazem personalnym Komendanta WP w O. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu Komendant WP w O. wskazał na obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz to, że skarżący pełnił obowiązki na stanowisku specjalisty w Komendzie Miejskiej Policji w O. i nie wykonywał kontroli. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, wynikający z konieczności niezwłocznej realizacji obniżenia dodatku kontrolerskiego. Od powyższego rozkazu personalnego skarżący w dniu [...] października 2010 r. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji (dalej jako organu), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w opinii służbowej, iż nienależycie wykonuje on swoje obowiązki, a także zwrócił uwagę na powierzchowne, jego zdaniem, uzasadnienie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną przez niego opinię służbową. Stwierdził, że wspomniana negatywna opinia jest wynikiem tego, że złożył do Prokuratury Rejonowej w O. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa na jego szkodę przez Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w O.. Nadmienił, że w związku z tą samą opinią służbową obniżono mu dodatek służbowy o 25 %. Kończąc stwierdził, że jego zdaniem brak było podstaw do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albowiem nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Organ po zapoznaniu się z aktami sprawy, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], w której utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o Policji niezależnie od dodatków, o których mowa w ust. 1-3, policjantowi mogą być przyznawane dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Natomiast, zgodnie z § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. policjantowi pełniącemu służbę w komórce (na stanowisku) kontroli, kontroli finansowej, kontroli ochrony informacji niejawnych lub inspekcji i wykonującemu czynności objęte postępowaniem kontrolnym w rozumieniu odrębnych przepisów przysługuje dodatek kontrolerski w wysokości do 30 % kwoty bazowej. Z kolei według § 14 ust. 2 wysokość przyznawanego dodatku kontrolerskiego uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką. Ponadto powołując się na przepis ust. 2 wskazano jego zastosowanie również wobec podwyższania i obniżania dodatku kontrolerskiego. Dalej organ wyjaśnia, że na podstawie ww. przepisów aktów prawnych zaistniała możliwość zmniejszenia kwoty przyznanego skarżącemu dodatku kontrolerskiego, niezależną od stanowiska, na którym stronie powierzono realizacje zadań, bowiem wynikła ona z opinii służbowej o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych. Organ nie zgodził się z argumentami podniesionymi przez skarżącego w odwołaniu. Jego zdaniem bez znaczenia w niniejszym postępowaniu były argumenty odnoszące się do innych postępowań, tj. odnośnie opiniowania służbowego, bądź w sprawie obniżenia innego składnika uposażenia. Organ wyjaśnił, że nie jest władny, aby rozpatrywać zarzuty odnośnie opinii służbowej, ponieważ przepisy pragmatyczne nie przewidują możliwości weryfikacji ostatecznej opinii służbowej w trzeciej instancji. Natomiast w kwestii wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, że nie było możliwości jego uwzględnienia, ponieważ nie wystąpił uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Z tego względu wydał niniejszą decyzję. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję skargą z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej treści zarzucił błędną interpretację § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz naruszenia art. 8, 11, 80, 107 § 1 i § 3, oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz go poprzedzającego.. Skarżący przytaczając treść § 14 niniejszego rozporządzenia wskazał, że obecna opinia służbowa nie mogła być podstawą obniżenia dodatku kontrolerskiego, ponieważ gdyby ustawodawca chciał dopuścić taką możliwość to zawarłby taki zapis w treści przepisu. Ponadto, zarzucił organowi utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej, wobec zakwestionowania jednego z argumentów, którym posłużył się KWP w O. przy wydaniu rozkazu personalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wysokość przyznawanego dodatku kontrolerskiego uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką. Prawodawca w wyżej powołanej normie prawnej wskazał więc wszelkie elementy stanu faktycznego, jakie zwierzchnik funkcjonariusza winien zbadać i ocenić przed podjęciem decyzji o podwyższeniu lub obniżeniu dodatku kontrolerskiego. W konsekwencji przedmiotowej regulacji, organ winien w sposób szczegółowy opisać w uzasadnieniu decyzji powyższe okoliczności, o jakich mowa w omawianym przepisie oraz przedstawić własną ocenę tak ustalonego stanu faktycznego. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, iż organ nie podołał ww. obowiązkowi. W uzasadnieniu skarżonego rozkazu personalnego nie odniósł się do przesłanek wymienionych przez prawodawcę w § 14 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Wyszedł bowiem z założenia, iż opinia służbowa policjanta, jest wystarczającym materiałem, w oparciu o który można dokonać oceny, o jakiej mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. W ocenie tut. Sądu powyższa konkluzja organu nie zasługuje na aprobatę. Działań organu, do podjęcia których zobowiązał go prawodawca w omawianym przepisie, nie może zastąpić oparcie się wyłącznie na aktualnej opinii służbowej policjanta. Prawodawca w przepisie § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. zobowiązuje organ, m.in. do tego, aby odniósł się do kwestii rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania zadań i czynności służbowych poza macierzystą jednostką. Powyższy przepis nakazuje więc organowi zbadanie przesłanek w szerszym zakresie niż ten, jaki podlega badaniu przy dokonywaniu oceny na potrzeby opinii służbowej. W świetle powyższego, zdaniem tut. Sądu organ przy podejmowaniu decyzji w zakresie podwyższenia, czy obniżenia dodatku kontrolerskiego może wykorzystać opinię służbową policjanta jedynie w sposób pomocniczy. Opinia ta nie jest jednak wyłącznym źródłem dla dokonania ustaleń faktycznych w omawianym zakresie. Powołanie się na opinię służbową policjanta nie zwalnia też organu z konieczności sporządzenia szczegółowego uzasadnienia rozkazu personalnego, odnoszącego się do wysokości dodatku kontrolerskiego i szczegółowego odniesienia się do wszystkich przesłanek wymienionych przez prawodawcę w § 14 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany do tego, aby realizując zasady wymienione w art. 7, 8 i 11 k.p.a. dokonać ustaleń stanu faktycznego w zakresie określonym normą § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), a następnie, w oparciu o tak ustalone przesłanki faktyczne, dokonać oceny zasadności obniżenia funkcjonariuszowi dodatku kontrolerskiego. W związku z powyższym uznając, że skarżony rozkaz personalny narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).