II SA/Wa 223/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3b i pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia (...)", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty przez D. P. statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: D.P. w dniu [...] maja 2014 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o uznaniu D. P. z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Wymienionemu wyznaczono na dzień [...] października 2016 r. termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...]. W wyznaczonym terminie D. P. nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W tym stanie rzeczy, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] orzekł o utracie przez D. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji wymieniony złożył odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, iż leczy się specjalistycznie od 2006r. Po śmierci matki ma nawroty silnej depresji, przyjmuje leki antydepresyjne i nasenne i z tego powodu nie był w stanie stawić się w Urzędzie Pracy w wyznaczonej dacie. Podał, że lekarz prowadzący skierował go do szpitala specjalistycznego w P., jednak wobec odpowiedniego doboru leków i ich systematycznego stosowania, pobyt w szpitalu nie był konieczny. Do odwołania D. P. załączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2016 r. oraz kserokopię skierowania do szpitala psychiatrycznego z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy, starosta, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy na okres: (a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, (b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, (c) 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Organ odwoławczy podkreśli, iż dla zachowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, należy powiadomić Urząd Pracy w terminie do 7 dni od niestawiennictwa o przyczynie swojej nieobecności. Po drugie, przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. D. P. złożył wyjaśnienia dotyczące niestawiennictwa oraz przedstawił ww. zaświadczenie lekarskie i skierowanie do szpitala w odwołaniu, tym samym nie dochował przewidzianego w przepisach ustawy terminu 7 dni, w którym należy poinformować Urząd o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Organ odwoławczy stwierdził, iż za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa można uznać okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar czy powódź, nie zaś problemy zdrowotne trwające przewlekle, które potwierdzone zostały w zaświadczeniu lekarskim dołączonym do odwołania. Przepisy art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji niedopełnienia przez bezrobotnego obowiązków wynikających z przywołanych wyżej przepisów (bezrobotny nie stawił się w wyznaczonym dniu i nie poinformował urzędu pracy w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa), właściwy organ jest zobowiązany podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. D. P. zapoznał się z wyznaczoną na dzień [...] października 2016 r. datą obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy, co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym w Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej. Złożenie podpisu na dokumencie, w którym został wyznaczony termin obowiązkowej wizyty jest tożsame z tym, iż strona przyjmuje do wiadomości i jest świadoma jego treści. Organ natomiast ma prawo pozostawać w przekonaniu i zaufaniu do wagi podpisu składanego przez stronę. D.P. został również prawidłowo pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez Urząd terminach, a także o obowiązku powiadomienia Urzędu Pracy w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Nie ulega zatem wątpliwości, iż wymieniony był świadomy ciążących na nim obowiązków oraz konsekwencji wynikających z ich niewypełnienia, czego dowodem jest złożony własnoręczny podpis bezrobotnego w dniu rejestracji, na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna". W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, argumentacja D. P. podnoszona w odwołaniu nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. D.P. ponownie wskazał, iż leczy się specjalistycznie od 2006 r. i miewa poważne nawroty choroby. Przyjmuje leki antydepresyjne i nasenne. Zaznaczył, iż uzyskał od lekarza prowadzącego skierowanie do szpitala, jednak dzięki odpowiedniemu dobraniu leków, pobyt w szpitalu nie był konieczny. Podniósł, iż w związku ze złym stanem zdrowia, jak i wyglądem zewnętrznym, nie był w stanie stawić się w dniu [...] października 2016 r. w Urzędzie Pracy. Zaznaczył, iż w związku z pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej nie mógł korzystać z bezpłatnej pomocy lekarskiej i laboratoryjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie D.P. uczynił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o utracie przez ww. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2016 r. na okres 180 dni. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2016 r. poz. 645 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 3 ww. ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Powołany przepis przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw, na okres od 120 do 270 dni (art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 ww. ustawy). W świetle powyższych regulacji bezrobotny może ustrzec się przed pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej z uwagi na niestawiennictwo w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. W przypadku niestawiennictwa osoba taka musi w terminie do 7 dni powiadomić organ o przyczynie tego stanu rzeczy. Ponadto wskazana przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), a powodem pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej było nieusprawiedliwione niestawienie się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy, jak i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W realiach rozpatrywanej sprawy niesporne jest, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i nie stawił się w terminie wyznaczonym, to jest w dniu [...] października 2016 r. w Urzędzie Pracy [...] Organ uznał, że podana przez skarżącego przyczyna niestawiennictwa jest nieuzasadniona. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa organ związany jest rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi bowiem jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji w konkretnej, indywidualnej sprawie. Przy czym, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w podstępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a. (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (zasada informowania) oraz w art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż w sytuacji, gdy bezrobotny wskazuje przyczynę niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, organy orzekające każdorazowo powinny zbadać, czy mają do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Powołane wyżej przepisy nie zawierają wskazania katalogu "uzasadnionych przyczyn" i nie wyjaśniają co należy pod tym pojęciem rozumieć. Interpretując jednakże przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie nie tylko potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, ale i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób nie dość wnikliwy dokonał oceny przedstawionej przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa. Stwierdził bowiem jedynie, że "za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa można uznać okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba (...) nie zaś problemy zdrowotne trwające przewlekle, które potwierdzone zostały w zaświadczeniu lekarskim dołączonym do odwołania". Organ pominął jednak przy tym charakter schorzenia, na które cierpi skarżący, który podkreślał, że od 2006 r. leczy się specjalistycznie z powodu silnej depresji. Pomimo leczenia farmakologicznego miewa poważne nawroty choroby depresyjno-lękowej, które nasiliły się po śmierci matki. W związku z nagłym nawrotem choroby zgłosił się do specjalisty chorób psychicznych, który w dniu [...] września 2016 r. wystawił zaświadczenie lekarskie potwierdzające, iż skarżący cierpi na zaburzenia psychiczne wymagające leczenia. Specjalista ocenił stan pacjenta jako zły, stwierdził, iż nie powinien on uczestniczyć w żadnych sprawach urzędowych. Do zaświadczenia zostało dołączone "Skierowanie do szpitala psychiatrycznego", w którym wskazano, że "skarżący od wielu lat był leczony z powodu zaburzeń depresyjnych i zaburzeń nastroju (...). Przez długi okres czasu opiekował się rodzicami, kiedy mama odeszła załamał się. Pojawiły się myśli "s". Potem pojawiły się problemy z alkoholem". Lekarz specjalista stwierdził również, że osoba badana zagraża bezpośrednio własnemu życiu i zdrowiu, konieczne jest zatem leczenie szpitalne. W tym miejscu powołać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2509/16 (publ. LEX nr 2290158), który w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż do stanu hipotetycznego zapisanego w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. (...) Długotrwałe leczenie choroby związanej z zaburzeniami psychicznymi (np. depresja) samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, chyba że w tym czasie nastąpiło nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem się objawów choroby. Jak dodatkowo wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu [...] października 2017 r., nie poinformował Urzędu Pracy o zaświadczeniu otrzymanym od lekarza psychiatry w dacie jego wydania (tj. w dniu [...] września 2016 r.), ponieważ tego samego dnia zaczął przyjmować leki i liczył na poprawę stanu zdrowia. Jednakże wbrew jego oczekiwaniom stan ten znacznie się pogorszył i z tego powodu skarżący nie miał możliwości powiadomienia Urzędu o tych okolicznościach w terminie ustawowym. Nadmienić przy tym należy, że jak wynika z "Karty wizyt w centrum aktywizacji zawodowej" skarżący stawiał się w Urzędzie Pracy [...] od czerwca 2014r. Był informowany o wynikach analizy ofert pracy, sam również informował o znalezieniu pracodawcy do odbycia stażu (listopad 2015 r.), interesował się terminem kolejnych wizyt (kwiecień 2016 r.). Skarżący wykazywał więc aktywność w kontaktach z Urzędem oraz w poszukiwaniu form aktywizacji zawodowej. Powyższych okoliczności nie uwzględnił organ odwoławczy, nie poddał analizie zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] września 2016 r. oraz opinii specjalisty zawartej w ww. skierowaniu do szpitala. Nie rozważył szczególnego charakteru schorzenia, na które powołał się skarżący, stwierdzając ogólnikowo, że przewlekłe problemy zdrowotne nie mogą być uznane za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Tymczasem, jak podkreślał sam skarżący, powodem niestawienia się w Urzędzie Pracy był nagły, silny nawrót choroby, której dotychczasowe leczenie farmakologiczne pozwalało mu na normalne funkcjonowanie, w tym poszukiwanie pracy (wszak skarżący posiadał status osoby bezrobotnej, a więc zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia - zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r.). Skarżący - jak sam wyjaśnił - liczył na to, że dalsze przyjmowanie leków pozwoli na stawiennictwo w Urzędzie Pracy w wyznaczonej dacie, stąd nie powiadomił organu w dniu otrzymania zaświadczenia lekarskiego o problemach zdrowotnych, które de facto uniemożliwiły mu dokonanie tej czynności. Uznanie, czy wskazane przez skarżącego powody stanowią "uzasadnioną przyczynę" niestawiennictwa w świetle regulacji art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) wymagało od organu uwzględnienia całokształtu okoliczności odnoszących się do sytuacji skarżącego. Do tych okoliczności należało zaliczyć niewątpliwie sytuację osobistą i stan zdrowia skarżącego. Zaniechanie organu w tym względzie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Nie przesądzając wyniku sprawy stwierdzić należy, że przy ponownym jej rozpatrywaniu organ odwoławczy wnikliwie rozważy podniesione wyżej okoliczności w celu rozstrzygnięcia sprawy w kontekście powołanego art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Organ odniesie się również do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Dokona oceny załączonych do odwołania zaświadczenia lekarskiego oraz opinii zawartej w "Skierowaniu do szpitala...". Organ weźmie pod uwagę, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które w danej, indywidualnej sprawie organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.