II SA/Wa 2233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (pkt 47) w przedmiocie zwolnienia chor. J. L. z dniem [...] września 2009 r. z zawodowej służby wojskowej, wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Obrony Narodowej podniósł, iż chor. rez. J. L. zawodową służbę wojskową pełnił od dnia 26 czerwca 1996 r. do dnia [...] września 2009 r., ostatnio na stanowisku służbowym szefa [...] w [...]. Dyrektor Departamentu Kadr MON rozkazem nr [...] (pkt 47) z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwolnił ww. żołnierza z zawodowej służby wojskowej i z dniem [...] września 2009 r. przeniósł do rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. W dniu 5 października 2009 r. J. L., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił chorążemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu zażalenia chor. J.L., Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. W dniu 5 marca 2012 r. pełnomocnik J. L. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (pkt 47). We wniosku strona podniosła zarzut nierzetelnego sporządzania opinii służbowej, co polegało na dokonaniu oceny wykonywania obowiązków służbowych przez żołnierza za okres, w którym opiniowany przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Ponadto wskazała na naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. i brak przywołania jakiejkolwiek podstawy prawnej, iż dopuszczalnym jest powoływanie komisji w celu rozpatrzenia odwołania opiniowanego od opinii służbowej. W dniu [...] lipca 2012 r. Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2009 r., a po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy podkreślił, że rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] sierpnia 2009 r. został wydany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wydane na podstawie art. 26 ust. 14 wymienionej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 94, poz. 601), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w formie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] sierpnia 2009 r., zgodnie z art. 115 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Żołnierz został poddany opiniowaniu służbowemu za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. W opinii służbowej otrzymał ogólną ocenę dostateczną, został pouczony o możliwości wniesienia odwołania, a ponieważ z prawa tego nie skorzystał, opinia stała się ostateczna z dniem 6 maja 2009 r. wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał dodatkowo na interes społeczny przemawiający za podjętym rozstrzygnięciem, któremu w ocenie organu nie można było przeciwstawić słusznego interesu strony, polegającego na pozostawieniu chorążego w służbie. Pełnomocnik J. L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nadzorczą z dnia [...] września 2012 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. pełnomocnik strony podniósł zarzuty tożsame z przedstawionymi w jego pierwotnym wniosku. Minister Obrony Narodowej uznał zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż chor. rez J. L., wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym szefa baterii w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2006 r. określił kadencję na wyżej wymienionym stanowisku służbowym od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2009 r. W opinii służbowej za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. żołnierz otrzymał ogólną ocenę dostateczną, od której nie wniósł odwołania. Zaistniała więc przesłanka mogąca skutkować zwolnieniem żołnierza z zawodowej służby wojskowej zawarta w art. 112 ust. 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej. Biorąc pod uwagę powyższe, Dowódca [...], zgodnie z treścią § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. nr 2, poz. 137) wystąpił z wnioskiem do organu zwalniającego o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dokumentacja sporządzona w maju 2009 r., dotycząca pełnienia zawodowej służby wojskowej przez J. L., potwierdza wykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącego w niewystarczającym stopniu (notatka Dowódcy [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz notatka z tego samego dnia pomocnika dowódcy ds. podoficerów). Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego organ wskazał, że z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy pragmatycznej wynika, iż żołnierz zawodowy podlegał opiniowaniu służbowemu, którego proces rozpoczynał się na 6 miesięcy przed dniem upływu kadencji lub kontraktu na pełnienie służby terminowej i zgodnie z tym wymogiem zaopiniowano skarżącego. Właściwy do określenia prognozy - Dowódca Wojsk Lądowych określił chor. J. L. prognozę bliższą "zwolnienie z zawodowej służby wojskowej" i z tym stanowiskiem skarżący został zapoznany. Dyrektor Departamentu Kadr rozstrzygnął kwestię zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej mając na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniając interes społeczny, a zwłaszcza realizując mającą w tej mierze szczególne znaczenie zasadę prawdy obiektywnej. Zatem, wbrew zarzutom strony, nie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas procesu opiniowania żołnierza, jak i zwalniania z zawodowej służby wojskowej. W analizowanej sprawie nie zaistniały żadne ze wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek uzasadniających wyeliminowanie wymienionego rozkazu z dnia [...] sierpnia 2009 r. z obrotu prawnego. Organ dodatkowo wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. W przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę trwający proces profesjonalizacji Sił Zbrojnych podjęto rozstrzygnięcie z uwzględnieniem konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki wojskowej dążąc jednocześnie, aby w myśl przepisów wojskowej ustawy pragmatycznej w poszczególnych korpusach kadry zawodowej i korpusach osobowych, na poszczególnych stanowiskach służbowych pełnili zawodową służbę wojskową żołnierze o jak najwyższych kwalifikacjach i posiadający odpowiednie predyspozycje. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona podniosła zarzut: 1. naruszenia norm prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalnym jest opiniowanie żołnierza zawodowego i wystawienie mu oceny negatywnej także za okres, w którym faktycznie nie jest on zdolny do wykonywania obowiązków służbowych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, co jest przypadkiem losowym i zupełnie niezależnym od opiniowanego. 2. naruszenia norm prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 4 tej ustawy, a tym samym dokonanie negatywnej oceny czynników niezależnych od opiniowanego żołnierza, 3. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez przywołania jakiejkolwiek podstawy prawnej, iż dopuszczalnym jest powoływanie komisji w celu rozpatrzenia odwołania opiniowanego od opinii służbowej. Z podanych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. prawem. Organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Na gruncie niniejszej sprawy kontroli nadzorczej poddany został rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (pkt 47) w przedmiocie zwolnienia chor. J. L. z dniem [...] września 2009 r. z zawodowej służby wojskowej, wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Materialnoprawną podstawę decyzji objętej kontrolą nadzorczą jest przepis art. 112 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. nr 141, poz. 892 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że organ wojskowy może zwolnić żołnierza zawodowego ze służby w przypadku otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej. Decyzja podjęta w sprawie przez Dyrektora Departamentu Kadr MON ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru sposobu postępowania z oficerem, który otrzymał dostateczną ocenę okresową. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż organ zwalniający jest związany wydaną okresową opinią służbową. Zatem nie może prowadzić postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację jej treści i zawartej w niej oceny. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 63/06, LEX nr 202333, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1507/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulację w zakresie opiniowania żołnierzy zawodowych zawiera art. 26 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 94, poz. 601). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, w brzmieniu obowiązującym w czasie opiniowania skarżącego zakończonego wydaniem opinii zawierającej ogólną ocenę dostateczną, która stała się podstawą zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, żołnierz zawodowy podlegał opiniowaniu służbowemu w formie opiniowania okresowego przeprowadzanego na sześć miesięcy przed dniem upływu kadencji lub okresu obowiązywania kontraktu. Opinię służbową sporządzał osobiście bezpośredni przełożony żołnierza zawodowego (art. 26 ust. 12 ustawy). Jego obowiązkiem było doręczenie, za pokwitowaniem, potwierdzonej kopii opinii służbowej żołnierzowi, którego ona dotyczyła, w terminie czternastu dni od dnia jej sporządzenia. Koniecznym elementem opinii było pouczenie o przysługującym żołnierzowi zawodowemu prawie wniesienia odwołania od opinii do wyższego przełożonego w terminie czternastu dni od dnia jej otrzymania (art. 26 ust. 12 i 15 ustawy). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez skarżącego, iż pełnił on zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym szefa [...], Dowódca [...] w okresie kadencyjnym od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2009 r. Przebieg służby żołnierza na zajmowanym stanowisku służbowym został poddany zaopiniowaniu w okresie od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Skarżący otrzymał ogólną ocenę dostateczną. W zawartej w opinii prognozie bliższej Dowódca Wojsk Lądowych określił skarżącemu: "zwolnienie z zawodowej służby wojskowej". Od tego rozstrzygnięcia żołnierz nie wniósł odwołania. Powyższe okoliczności skarżący potwierdził w toku postępowania składając pisemne oświadczenie na wezwanie organu nadzorczego. Nie może być zatem wątpliwości, iż przedmiotowa opinia okresowa skarżącego uzyskała walor rozstrzygnięcia ostatecznego, wiążącego Dyrektora Departamentu Kadr przy podejmowaniu decyzji o pozostawieniu skarżącego w służbie lub jego zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że w procesie opiniowania żołnierza nie powinien podlegać okres przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, podkreślić należy, iż przepisy dotyczące opiniowania żołnierza zawodowego nie dają możliwości odstąpienia od sporządzenia opinii. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej żołnierz służby stałej podlega opiniowaniu służbowemu przed upływem kadencji na stanowisku służbowym. Także przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2008 r. nie przewidują wyłączania takich okresów z oceny w procesie opiniowania. Przeciwnie, § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, iż opiniowanie służbowe obejmuje okres od dnia objęcia przez opiniowanego obowiązków na stanowisku służbowym do dnia sporządzenia przez opiniującego opinii, na arkuszu stanowiącym załącznik do rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 16 ust. 3 pkt 2 (który dotyczy żołnierza skierowanego poza granice państwa). Przepis ten nie zawiera wyłączenia sygnalizowanego przez stronę skarżącą. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria należy wskazać, iż organ nie wyszedł poza wyżej zakreślone ramy uznania administracyjnego. W rozkazie personalnym z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Departamentu Kadr MON powołał się na wiążącą go ocenę uzyskaną przez skarżącego w opinii służbowej za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. Wskazał, iż bezpośredni przełożony żołnierza wystąpił z wnioskiem o zwolnienie skarżącego ze służby, a wniosek ten uzyska poparcie Dowódcy [...] i Dowódcy Wojsk Lądowych. Uzasadniając przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony organ podkreślił, iż w związku z trwającym procesem profesjonalizacji Sił Zbrojnych RP w dalszej służbie powinno się pozostawić tylko żołnierzy perspektywicznych, o wysokich kwalifikacjach, zdyscyplinowanych oraz najlepiej wykonujących zadania służbowe. Wskazuje to, w ocenie Sądu, na brak powodów, dla których skarżący nadal mógłby pełnić służbę wojskową. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż nie można decyzji objętej kontrolą nadzorczą zarzucić jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uprawnione jest także stanowisko Ministra Obrony Narodowej, iż przedmiotowy rozkaz personalny nie jest dotknięty, którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzorczy poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał jego należytej analizy i wydał trafne rozstrzygnięcie w oparciu o właściwe i prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.