II SA/Wa 2234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ II Instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. B. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP") z [...] października 2014 r. nr [...]oraz utrzymującej go w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: "KWP") z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy: KMP rozkazem personalnym z [...] października 2014 r. nr [...]zwolnił skarżącego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2014 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozstrzygnięcia, KWP decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Powyższa decyzja KWP stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/15, oddalił skargę. Następnie orzeczenie to skarżący zaskarżył skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") oddalił wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1028/16. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r. skarżący, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpił do KWP o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KMP z [...] października 2014 r. nr [...]wobec rażącego naruszenia prawa polegającego na "włączeniu w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu komórkowego marki Nokia".  KGP postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego oraz utrzymującej go w mocy decyzji KWP z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organów Policji, zostały poddane przez sądy administracyjne kontroli legalności z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Podkreślił, iż ocena prawna, wyrażona w wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i NSA, jest wiążąca dla organów Policji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Minister postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając w pełni jego stanowisko. KGP wskazał, że skarżący kwestionuje w istocie możliwość prawną posłużenia się w postępowaniu karnym dowodem w postaci: "oględzin pamięci telefonu komórkowego". Tymczasem w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach zakończonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/GI 146/15, skarżący podważał m. in. ustalenia poczynione na potrzeby postępowania karnego prowadzonego w jego sprawie co do treści wiadomości sms, co znajduje potwierdzenie w treści samego orzeczenia sądowego. Sądy administracyjne podczas weryfikacji rozstrzygnięć o zwolnieniu ze służby brały pod uwagę istnienie powyższego dowodu i nie zakwestionowały jego prawidłowości. Tym samym sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji dotycząca także przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego wykazała, że decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji odpowiadają wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Na postanowienie Ministra z [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2159/17 oddalił skargę. Orzeczenie tut. Sądu nie jest prawomocne z uwagi na nierozpoznaną przez NSA skargę kasacyjną wywiedzioną przez skarżącego. Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KMP z [...] października 2014 r. nr [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskazując, iż rażące naruszenie prawa polegało na włączeniu w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci zatrzymania rzeczy, oględzin telefonu komórkowego oraz kopię postanowienia o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy. Po rozpoznaniu ww. wniosku z [...] czerwca 2018 r., KGP postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, motywując to rozstrzygnięcie związaniem orzeczeniami sądów administracyjnych, które wypowiedziały się do co legalności wydanych decyzji. W zażaleniu na postanowienie KGP z [...] sierpnia 2018 r. skarżący zarzucił organowi I instancji błędne przyjęcie związania wyrokami sądów administracyjnych, bowiem jego pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności oparł na bezprawnym uzyskaniu treści wiadomości sms, a podstawą drugiego wniosku (tj. z [...] czerwca 2018 r.) uczynił fakt, iż prokurator nie zatwierdził w terminie czynności zatrzymania rzeczy w postaci telefonu komórkowego, wobec czego oględziny stały się czynnością nielegalną. Zdaniem skarżącego, nie ma przeszkód, aby w trybie art. 154 k.p.a., organ, który wydał decyzję, zmienił ją lub uchylił. Nadto organ, który zwolnił skarżącego ze służby, nie dysponował wszystkimi dokumentami związanymi z zabezpieczeniem pamięci jego telefonu komórkowego, dlatego sąd nawet nie miał możliwości zweryfikowania legalności dowodu w postaci oględzin pamięci telefonu. Następnie podnosząc, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia go ze służby była kwestia zasadności tego zwolnienia, a nie legalności uzyskiwania wiadomości sms z jego telefonu, zarzucił, że sądy administracyjne niedostatecznie zbadały decyzje w tym przedmiocie pod kątem zgodności z prawem. Z tych powodów jego zażalenie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji są zasadne. Powołanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając, że KGP był zobligowany do skorzystania z możliwości wynikającej z art. 61a § 1 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, iż kwestionowane decyzje, tj. decyzja KWP z [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny KMP z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - zostały już poddane kontroli sądowoadministracyjnej w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/GI 146/15, a następnie NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1028/16. Odnosząc się do zarzutu skarżącego odnośnie legalności postanowienia prokuratora o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy w postaci telefonu komórkowego, Minister wskazał, iż sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji, dotycząca także przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego, wykazała, że decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji odpowiadają wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Weryfikując te rozstrzygnięcia, sądy administracyjne wzięły pod uwagę sformułowane przez skarżącego zarzuty rażącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jak również zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy. Minister stwierdził zatem, że z uwagi na wyrażoną w k.p.a. zasadę powagi rzeczy osądzonej, która służy pewności prawa i unikaniu wznawiania ustawicznych sporów między stronami "o to samo", a także ze względu na fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez uprawnione do tego organy i sądy administracyjne, brak jest możliwości prawnej ponownej jej weryfikacji. Powyższe postanowienie Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia KGP z [...] sierpnia 2018 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi za niezrozumiałe uznał twierdzenia organów, że jego wniosek z [...] czerwca 2018 r. jest tożsamy z poprzednim wnioskiem z [...] lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy obu instancji nie podały w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Zaznaczył, iż w aktach administracyjnych sprawy rozpatrywanej przez sądy administracyjne nie znajduje się protokół zatrzymania telefonu komórkowego ani też postanowienie o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy wydane przez prokuratora w 16. dniu od daty tej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata (powagi rzeczy osądzonej), bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1161/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale składu siedmiu sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 NSA uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli - w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania - organ administracji publicznej ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej rozpoznanie tego żądania niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną bez wątpienia obejmuje również uzasadnienie zapadłego wyroku. To z analizy sentencji i uzasadnienia sądowego rozstrzygnięcia, które stanowią spójną całość, można uzyskać pełny obraz zarówno oceny prawnej jak i wiążących wskazań sądu co do ewentualnego dalszego postępowania organów i innych podmiotów związanych orzeczeniem. W uzasadnieniu wyroku sąd, odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, określonych zarzutów skargi oraz argumentów organu i innych uczestników postępowania, odnosi swoje rozstrzygnięcie do zindywidualizowanej, konkretnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem badania. Dlatego ocena zakresu powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej powinna odbywać się zawsze w określonym kontekście, którego granice wyznacza z jednej strony zakres dokonanej przez sąd kontroli, a z drugiej fakt korzystania z "res iudicata". Nie sposób nie przywołać art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powyższa uchwała NSA, zapadła na tle istotnych rozbieżności orzeczniczych i sporów interpretacyjnych dotyczących możliwości merytorycznej weryfikacji przez organ decyzji, w postępowaniu nadzwyczajnym, opierającym się na przesłankach z art. 156 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja ta została już skontrolowana przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalił skargę. Według pierwszego z prezentowanych stanowisk organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06). Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem brak jest przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy, a organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności (m. in. wyrok NSA z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07). Rozstrzygając wątpliwości prawne NSA, uznał, że nie można twierdzić o generalnym zakazie uruchamianie trybu wzruszania decyzji ostatecznych w opisanym przypadku. W ocenie NSA w przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (w ówczesnym stanie prawnym - art. 157 § 3 k.p.a., obecnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). W przypadku odpowiedzi twierdzącej wyrok zamyka organowi drogę do wszczęcia nadzwyczajnej procedury nieważnościowej, ponieważ żądanie wkraczałoby w sferę powagi rzeczy osądzonej. Możliwa jest jednak sytuacja odmienna, w której wnioskodawca powoływałby się na istotne okoliczności sprawy, które nie były objęte orzeczeniem sądu. W takim przypadku prawomocny wyrok oddalający skargę nie stanowiłby przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem NSA, wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego pociąga za sobą konieczność wstępnego zbadania przez ten organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie tego badania musi się wiązać przede wszystkim z analizą uzasadnienia zapadłego wyroku pod kątem ustalenia czy ocena prawna orzeczenia czyni żądanie niedopuszczalnym. Dopiero po przeprowadzeniu tego wstępnego badania możliwa jest odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy też odmowa jego wszczęcia z powołaniem się na prawomocny wyrok oddalający skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z wnioskiem skarżącego z [...] czerwca 2018 r. Z treści tego wniosku wynika, iż skarżący upatrywał rażące naruszenie prawa we włączeniu w poczet materiału dowodowego nielegalnie uzyskanego dowodu w postaci oględzin pamięci zatrzymania rzeczy, oględzin telefonu komórkowego oraz postanowienia o zatwierdzeniu zatrzymania rzeczy. Zarówno KGP, jak i Minister prawidłowo powołali się na okoliczność sadowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. W prawomocnym wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 146/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na decyzję KWP z [...] grudnia 2014 r. nr [...], wskazując – w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - że zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Również NSA w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1028/16 (oddalającym skargę kasacyjną), stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że "G.B. w dniu [...] września 2014 r. prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym będąc w stanie nietrzeźwości. Zasadnie uznano, że zachodzi oczywistość popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa". Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sądy administracyjne obu instancji nie znalazły żadnych podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w tym nie dopatrzyły się wad kwalifikowanych tej decyzji stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze stanowi w istocie polemikę z prawomocnymi orzeczeniami. Zaznaczyć przy tym należy, że jeżeli w ocenie skarżącego wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, to skarżący – może powołując się na te okoliczności lub dowody – wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a.