II SA/Wa 224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - zwanej dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych przez W. P.zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, iż postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia przez W. P. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] wszczęte zostało przez Wojewodę [...] na wniosek Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Obowiązek podlegający egzekucji określony został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]na podstawie decyzji administracyjnej Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] orzekających o opróżnieniu przez zobowiązaną oraz jej siostrę U. P. wymienionego wyżej lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]organ egzekucyjny wezwał W. P. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym doręczone zostało zobowiązanej w dniu [...] maja 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Treść zarzutów wniesionych przez W. P. oparta została o przesłanki określone w art. 33 § 1 pkt 5 i 7 u.p.e.a. Zobowiązana podniosła, iż decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]jest niewykonalna bowiem jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Ponadto, upomnienie wzywające skarżącą do opróżnienia lokalu, zdaniem zobowiązanej, podpisane zostało przez osobę nieuprawnioną, w związku z czym nie może być uważane za skutecznie doręczone. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ egzekucyjny - Wojewoda [...]orzekł o niedopuszczalności zarzutów wniesionych przez W. P. w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Na ww. postanowienie zobowiązana wniosła zażalenie podnosząc, iż decyzja nakładająca obowiązek opróżnienia zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej, organ wbrew faktom stwierdził, iż skarga wymienionej na decyzję Komendanta Głównego Policji nie została rozpatrzona, tymczasem skarga nie została w ogóle przekazana do sądu przez organ. Skarżąca podtrzymała ponadto zarzut dotyczący braku posiadania uprawnienia do podpisania upomnienia przez z-cę Komendanta [...] Policji. Minister Spraw Wewnętrznych uznał zarzuty zażalenia za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 i 7 u.p.e.a. podstawą zarzutów zgłaszanych przez stronę jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. Zgodnie zaś z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W niniejszej sprawie Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]uznał zarzuty W. P.za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a. wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. W. P., zgodnie z przysługującym jej uprawnieniem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego, skarga ta przekazana została do Sądu i nie została do chwili obecnej rozpatrzona. Postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] utrzymane zostało w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] . Postanowienie Komendanta Głównego Policji doręczone zostało W. P. w dniu [...] września 2014 r. i jest ono ostateczne. Organ egzekucyjny wydaje zaś postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów (zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a.). Organ odwoławczy podkreślił, iż w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Wobec powyższego, stanowisko przedmiotowe jest wiążące również dla organu odwoławczego będącego jednocześnie organem nadzoru nad organem egzekucyjnym. Z podanych powodów postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesionych przez zobowiązaną zarzutów, należało utrzymać w mocy. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W. P.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 33 pkt 5 i 7 u.p.e.a. w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] pomimo uzasadnionego zarzutu pozbawienia strony prawa do sądu i niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny sprawy upomnienia, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jak też zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazała, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6 - 16 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i do ich przestrzegania zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie zasady wyrażone w art. 6-7 k.p.a. zostały naruszone w sposób mający wpływ na jej rozpatrzenie. Zgodnie bowiem z utrwalonym w doktrynie poglądem decyzja administracyjna jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (M. Wierzbowski (red): Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2002, s. 220). Za taką niewykonalną uznać należy decyzję nakazującą stronie opróżnienie i wydanie lokalu mieszkalnego. Nie można bowiem przyjąć jako zgodne z porządkiem prawnym działanie organu pozbawiające stronę prawa do sądu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga na przedmiotową decyzję została złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z pouczeniem, za pośrednictwem organu. Skarżąca nie ma wiedzy, aby skarga ta została do Sądu przekazana. Wręcz przeciwnie, z dotychczasowych orzeczeń wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, wynika, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie zaginionych akt. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organ II instancji twierdzi, że skarga na decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego została do Sądu przekazana. W ocenie skarżącej działania wszystkich organów w niniejszej sprawie, w tym Ministra Spraw Wewnętrznych, stanowią naruszenie jej podstawowych, zagwarantowanych Konstytucją RP praw obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów. W wyniku kontroli zaskarżonych postanowień Sąd uznał, iż skarga W. P.jest nieuzasadniona. Odnosząc się do mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazać w pierwszej kolejności należy na treść art. 33 stanowiącego, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Stosownie do art. 34 § 1a u.p.e.a., jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Według art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z powyższych przepisów wynika, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Dłużnik jest więc ograniczony w możliwości podnoszenia zarzutów przeciwegzekucyjnych i winien wskazać na jakich okolicznościach, wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swoje zarzuty. Podobnie ograniczone są formy rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego. Jak wynika z art. 34 u.p.e.a., organ winien rozpatrzyć zarzuty dłużnika i wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ustawodawca przewidział możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzuty. Ta możliwość została wprost i wyraźnie określona do sytuacji, gdy zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia (art. 34 § 1a u.p.e.a.). W regulacji tej chodzi oczywiście o to, aby zarzut, który był już przedmiotem rozstrzygnięcia organu (wierzyciela) lub mógł być przedmiotem takiego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu, nie był ponownie rozstrzygany na etapie postępowania egzekucyjnego. W tym ostatnim przypadku, wierzyciel (lub organ będący wierzycielem) nie jest w ogóle zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia zarzutu i rozstrzygnięcia o jego zasadności, ale a priori uznaje go za niedopuszczalny, a więc niepodlegający ocenie. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje, iż skutecznie za pośrednictwem organu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie mają przy tym większego znaczenia trudności organu w skompletowaniu akt sprawy spowodowane choćby odtworzeniem akt, na co powoływała się strona w skardze, albowiem te okoliczności nie zmieniają faktu, iż decyzje w przedmiocie opróżnienia zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego będą podlegały sądowej ocenie w aspekcie ich zgodności z prawem. Zatem powyższy zarzut zobowiązanej, wobec wniesienia skargi do Sądu na decyzję nakładającą obowiązek o charakterze niepieniężnym, będzie przedmiotem rozpoznania w odrębnym od postępowania egzekucyjnego postępowaniu sądowym. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku przyczyn o charakterze faktycznym obowiązek jest niewykonalny, jeżeli brak jest technicznych możliwości jego realizacji bądź przyczyna wynika z powodu okoliczności dotyczących zobowiązanego, np. jego stanu zdrowia, jeśli obowiązek ma charakter osobisty. Natomiast niewykonalność obowiązku wynikającego z decyzji wynika z przyczyn prawnych, jeśli decyzja jest sprzeczna z obowiązującym prawem. Zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji i innych aktów administracyjnych. Ustalanie sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny, a nawet przez wierzyciela, byłoby dodatkowym trybem nadzwyczajnym weryfikacji takich aktów. Natomiast czym innym jest ustalenie, że w konkretnym momencie i miejscu jedynie możliwe zachowanie prowadzące do wykonania decyzji powodowałoby popełnienie czynu karalnego. Wówczas są podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) na zasadzie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Podobnie w przypadku wystąpienia innych przesłanek nieważności lub podstaw do wznowienia postępowania, ale dopóki ostateczna decyzja jest w mocy i nie wstrzymano jej wykonania, przysługuje jej domniemanie zgodności z prawem i musi być egzekwowana – patrz. C. Kulesza, komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy wskazać, iż zaskarżona przez stronę do Sądu decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...]jest decyzją ostateczną, której wykonalności nie wstrzymano i podlega wykonaniu. Zatem skarga W. P. wniesiona do Sądu nie wywołuje skutku określonego w art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Także zarzut skargi mówiący "o niewyjaśnieniu w sposób jednoznaczny sprawy upomnienia" jawi się jako niezasadny. Z akt bowiem wynika, iż upomnienie ponownie wzywające skarżącą do dobrowolnego opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] (doręczone jej [...] marca 2014 r.) wystawione zostało przez z-cę Komendanta [...] Policji A. J. W tychże aktach znajduje się decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr upoważniająca ww. z-cę Komendanta m.in. do wydawania w imieniu Komendanta [...] Policji tytułów wykonawczych wnioskujących o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta [...] Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie (§ 1 ust. 3 upoważnienia). Zatem zarzut z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. mówiący o braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, jest oczywiście bezzasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, wierzyciel – Komendant [...] Policji w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał postanowienie o uznaniu wniesionych przez W. P. zarzutów za niedopuszczalne. Następczo Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał ww. postanowienie organu I instancji w mocy. W konsekwencji organ egzekucyjny – Wojewoda [...], będąc związany stanowiskiem wierzyciela, prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności zarzutów w sprawie prowadzenia przeciwko skarżącej egzekucji administracyjnej, zaś Minister Spraw Wewnętrznych nie naruszając prawa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.