II SA/Wa 2242/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2005 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na orzeczenie Komisji do Spraw Służby Zastępczej z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do służby zastępczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Komisja Wojewódzka do Spraw Służby Zastępczej w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217), odmówiła panu J. K. przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem wystarczającego uzasadnienia kolidowania racji moralnych, na które powoływał się skarżący, z obowiązkami żołnierza pełniącego służbę wojskową. W odwołaniu od powyższego orzeczenia pan J. K. ponowił wniosek o przeznaczenie go do służby zastępczej motywując go swoimi przekonaniami moralnymi i etycznymi oraz pacyfistycznym nastawieniem do świata i ludzi. Ponadto skarżący stwierdził, że "wojna to największe nieszczęście ludzkości", służba w wojsku rozwija agresję i uczy metod eliminacji przeciwnika zamiast umiejętności negocjacji i sztuki kompromisu. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Komisja do Spraw Służby Zastępczej, po rozpatrzeniu odwołania J. K., na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej, odmówiła mu przeznaczenia do odbywania służby zastępczej. W uzasadnieniu Komisja podała, że poborowy prezentując swoje poglądy nie wykroczył poza powszechnie uznane zasady moralne oraz nie potrafił wskazać rzeczywistego konfliktu swoich zasad moralnych z obowiązkami żołnierza pełniącego zasadniczą służbę wojskową. Ponadto Komisja uznała, że "podnoszona argumentacja zdrowotna leżąca u podstawa ubiegania się o służbę zastępczą nie wyczerpuje przepisów ustawy". W skardze na powyższe orzeczenie J. K. podniósł, że, według Jego oceny, spełnia kryteria zawarte w art. 1 ustawy o służbie zastępczej. W odpowiedzi na skargę Komisja do Spraw Służby Zastępczej wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zarówno faktyczne, jak i prawne zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego orzeczenia Komisji do Spraw Służby Zastępczej pod tym kątem należy stwierdzić, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217) jest nową regulacją prawną, której celem jest, w myśl art. 1, określenie zasad przeznaczenia do służby zastępczej, kierowanie do jej odbycia oraz odbywanie służby zastępczej przez podlegających obowiązkowi służby wojskowej, którym przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na pełnienie służby. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy, orzeczenie o przeznaczeniu do służby zastępczej wydaje komisja wojewódzka do spraw służby zastępczej, zwana dalej "komisją wojewódzką", natomiast stosownie do jej przepisu art. 13 ust. 1, poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia komisji wojewódzkiej przysługuje odwołanie do komisji do spraw służby zastępczej, zwanej dalej "komisją". Jednocześnie w art. 6 ustawy o służbie zastępczej ustawodawca postanowił, że do postępowania w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), o ile ustawa nie stanowi inaczej (ust. 1). Od wydanych decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych w powołanej wyżej ustawie– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ust. 2). Z kolei przepis art. 14 ust. 5 ustawy o służbie zastępczej zawiera upoważnienie ustawowe stanowiące, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, m.in. tryb działania komisji wojewódzkiej i komisji, sposób dokumentowania ich działalności, a także wzory orzeczeń w sprawach przeznaczenia do służby zastępczej. Rada Ministrów wykonała powyższe upoważnienie wydając w dniu 24 lutego 2004 r., na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o służbie zastępczej, rozporządzenie w sprawie komisji wojewódzkich do spraw służby zastępczej i komisji do spraw służby zastępczej (Dz. U. Nr 35, poz. 307), którego załącznikiem nr 1 jest wzór orzeczenia komisji wojewódzkiej do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej, zaś załącznikiem nr 2 – wzór orzeczenia komisji do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej. Należy w tym miejscu zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie stoi na stanowisku, że rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego, wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Po pierwsze zatem – rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego oraz szczegółowego upoważnienia ustawy i zmieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie – brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się nieprecyzyjnością lub ogólnością upoważnienia, winien być interpretowany jako nieudzielenie w tym zakresie kompetencji normodawczej do wydania rozporządzenia. Upoważnienie nie może też opierać się na domniemaniu objęcia jego zakresem materii w upoważnieniu niewymienionych. Nie podlega ona wykładni rozszerzającej, ani też celowościowej. Po trzecie – jeżeli rozporządzenie określa tryb postępowania, winno to czynić tak, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy. Po czwarte – akt tego rodzaju, oprócz niesprzeczności z ustawą, z której wynika upoważnienie i na podstawie której został wydany, nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii stanowiącej przedmiot rozporządzenia. Po piąte – sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, w ramach której przewiduje się upoważnienie na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej regulacji ustawowej. Sfera ta nie może zostać jednakże uregulowana wyłącznie w aktach podustawowych – tj. rozporządzeniach ministra (wyrok z dnia 26 lipca 2004 r. U 16/02, OTK-A 2004/7/70). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane według wzoru, stanowiącego załącznik nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Sentencja orzeczenia zawiera sformułowanie "postanawia odmówić przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej". Zgodnie zaś z art. 138 § 1 kpa, który ma zastosowanie do postępowania w sprawach określonych w ustawie o służbie zastępczej stosownie do jej art. 6 ust. 1, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Należy zauważyć, że przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że nie jest on uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż w nim wymienione. Zatem załącznik nr 2 do rozporządzenia, stanowiący jego integralną część, jest sprzeczny z Kodeksem postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja do Spraw Służby Zastępczej winna wydać swoje orzeczenie kierując się unormowaniem zawartym na wspomnianym przepisie art. 138 § 1 kpa. Nadto należy zwrócić uwagę na to, organy obu instancji nie wypełniły dyspozycji art. 11 kpa zawierającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę przekonywania. Przepis ten nakazuje organom administracji publicznej wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie można odczytać, dlaczego poborowemu odmówiono przeznaczenia do służby zastępczej. Organ II instancji poprzestaje jedynie na wskazaniu, że poborowy prezentując swoje poglądy nie wykroczył poza powszechnie uznane zasady moralne oraz nie potrafił uzasadnić konfliktu swoich zasad moralnych z pełnieniem obowiązków przez żołnierza zasadniczej służby wojskowej, a także, że podnoszona przez J. K. argumentacja zdrowotna nie wyczerpuje przepisów ustawy o służbie zastępczej. Jednak z treści uzasadnienia obu orzeczeń nie można dowiedzieć się, dlaczego przestawione przez skarżącego argumenty nie przekonały obu komisji. Organy nie wskazały także, dlaczego wyznawane przez poborowego zasady moralne nie stanowią przeszkody w pełnieniu czynnej służby wojskowej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.