II SA/Wa 2244/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spraw.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania za używanie lokalu bez tytułu prawnego – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity, Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. O. i M. O. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. zobowiązującej wymienionych do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], do uiszczenia opłat za używanie lokalu w wysokości [...] zł i opłat pośrednich w wysokości [...] zł oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, tj. [...] zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, do dnia zwolnienia lokalu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowy lokal nr [...]przy ul. [...] w [...], został przydzielony J. O. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]z dnia [...] stycznia 1977 r. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględnione zostały następujące osoby: żona E. O. oraz syn J. O.. W przedmiotowym lokalu mieszkalnym, po śmierci J. O. w dniu [...] listopada 1994 r., pozostali dwaj jego synowie J. i M. O. po śmierci ojca nabył uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej oraz posiadał uprawnienia do renty rodzinnej z ZUS po śmierci matki. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] zawiadomił J. O. i M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.), w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu oraz ustalenia wysokości należnych opłat i odszkodowań. Strony postępowania zostały również pouczone o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Wysłane zawiadomienia, z uwagi na nieobecność stron, zostały doręczone w trybie doręczenia zastępczego. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału poinformował wymienionych, w związku z prowadzonym postępowaniem, o treści art. 45 ust. 3 ww. ustawy oraz wskazał na konieczność przedstawienia stosownych wyjaśnień dotyczących spełniania przesłanek wynikających z cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotowe pisma, z uwagi na nieobecność stron, również zostały doręczone w trybie doręczenia zastępczego w dniu [...] maja 2010 r. Organ ponownie skierował w dniu [...] lutego 2011 r. do J. O. i M. O. pismo informujące o toczącym się postępowaniu oraz o treści art. 45 ust. 3 ww. ustawy, które zostało odebrane przez J. O. w dniu [...] lutego 2011 r., natomiast M. O. odebrał je w dniu [...] lutego 2011 r. W odpowiedzi na powyższe pismo w dniach [...] lutego 2011 r. wpłynęły do organu pierwszej instancji pisma stron dotyczące zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pan M. O. wyjaśnił, iż ze względu na rodzinę i pracę w [...] przebywa czasowo poza miejscem zamieszkania, ale w każdej wolnej chwili przyjeżdża do [...] i mieszka w lokalu nr [...]przy ul. [...], który jest jego domem rodzinnym. Natomiast J. O. wskazał, iż przedmiotowy lokal mieszkalny jest jego domem rodzinnym, a ze względu na trudną sytuację osobistą i separację z żoną, jest jedynym miejscem zamieszkania. Natomiast częsta nieobecność w przedmiotowym lokalu mieszkalnym spowodowana jest jego częstymi wyjazdami służbowymi. Ponadto organ wystąpił, dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, do innych organów o udzielenie informacji na temat stron przedmiotowego postępowania. Z informacji uzyskanych z Urzędu Miejskiego w [...] wynika, że w przedmiotowym lokalu jest zameldowany na stałe J. O.. Natomiast M. O. w dniu [...] czerwca 2006 r. dokonał wymeldowania z przedmiotowego lokalu mieszkalnego i zamieszkał w miejscowości [...], gmina [...]. Dalej, z informacji uzyskanych z Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] oraz z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] wynika, iż J. O. nie korzysta z pomocy ww. ośrodków. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Zespołu Zarządców Nieruchomości WAM o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w zakresie dokonania ustaleń ilości osób w nim zamieszkujących oraz czy osoby te spełniają przesłanki z art. 45 ust. 3 ww. ustawy. Z notatek sporządzonych przez pracownika Zespołu wynika, iż pracownikowi ww. organu nie udało się, pomimo kilku prób, zastać w przedmiotowym lokalu mieszkalnym stron postępowania. Zastano jedynie młodą kobietę – jak wskazują strony postępowania – ich siostrzenicę. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] orzekł o obowiązku opróżnienia przez J. O. i M. O. lokalu mieszkalnego nr [...]położonego przy ul. [...] w [...], o uiszczeniu opłat za używanie lokalu w wysokości [...] zł i opłat pośrednich w wysokości [...] zł oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, tj. [...] zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, do dnia zwolnienia lokalu. Organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepis art. 37a ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw, przyjmując, że lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego, zaś postępowanie wyjaśniające nie wykazało, iż strony postępowania spełniają przesłanki wynikające z art. 45 ust. 3 ww. ustawy. W odwołaniu powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 23 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 85 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpoznając odwołanie, wskazał, iż w dniu 1 lipca 2010 r. wszedł w życie przepis art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143) (zwanej danej nowelą lub ustawą nowelizującą) uchylający przepis art. 37a ww. ustawy o zakwaterowaniu (...). Jednakże przepis art. 18 ust. 1 ustawy tej noweli stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu dotychczasowym. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wszczął postępowanie na podstawie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu (...) zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Zatem skoro sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r. podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 37a omawianej ustawy osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (art. 37a ust. 1). Natomiast stosownie do art. 37a ust. 2 wymienionej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Niewątpliwie podstawową kwestią jest zatem ustalenie, czy przedmiotowy lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego. Odwołujący się J. O. i M. O. nie posiadają decyzji, która przyznawałaby im tytuł prawny do lokalu. W sprawie bezspornym jest, iż lokal mieszkalny nr [...]przy ul. [...] w [...] zajmowany jest przez J. O. bez tytułu prawnego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało również, iż przedmiotowy lokal mieszkalny zajmowany jest bez tytułu prawnego przez M. O., pomimo że ww. wymeldował się z lokalu. Jednakże w trakcie postępowania potwierdził, iż lokal nr [...] położony przy ul. [...] w [...] jest jego domem rodzinnym i opuszcza go tylko czasowo. Decyzja przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]z dnia [...] stycznia 1977 r. stanowiła o przydziale przedmiotowego lokalu J. O., jako realizację jego uprawnienia w związku z pełnioną służbą wojskową. Z powyższego wynika, że jedynie J. O. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Natomiast po śmierci J. O., synowie – M. O. i J. O. nie nabyli na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnień do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszeń art. 23 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie nie rozstrzyga o uprawnieniach do otrzymania odprawy mieszkaniowej i w dacie śmierci J. O., tj. [...] listopada 1994 r. ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidywały wypłaty odprawy mieszkaniowej. Odprawa mieszkaniowa została wprowadzona do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z dniem 1 lipca 2004 r. Jak wynika z art. 23 ustawy w brzmieniu ustalonym po nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. odprawa mieszkaniowa przysługiwała żołnierzom służby stałej zwalnianym z tej służby, a także członkom rodziny emerytów w przypadku ich śmierci. Zatem skoro w dacie śmierci ojca skarżących nie istniały przepisy o odprawie, zaś późniejsze przepisy dotyczące jej wypłaty nie przewidywały nabycia tego prawa przez członków zmarłych emerytów wojskowych, to brak jest podstaw do uznania żądania za zasadne. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast nabycia prawa do odprawy mieszkaniowej przez członków rodziny zmarłych emerytów wojskowych, a jedynie członków rodziny zmarłych żołnierzy służby stałej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 23 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje w razie śmierci żołnierza służby stałej, który do dnia śmierci zajmował lokal mieszkalny, lub nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile do dnia śmierci nabył prawo do emerytury wojskowej lub jego śmierć pozostaje w związku ze służbą wojskową. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia zasad postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Stwierdził, iż organ pierwszej instancji wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Strony i ich pełnomocnik również mieli możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zapoznawania się z materiałem dowodowym oraz zgłaszania uwag i wniosków. Powyższa decyzja Prezesa WAM stała się przedmiotem skargi J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, art. 85 tej ustawy w brzmieniu z dnia 22 czerwca 1995 r. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniu organów, zarówno on, jak i jego brat w chwili śmierci swojego ojca, w dniu [...] listopada 1994 r., wstąpili – z mocy prawa w stosunek najmu lokalu. Takie stanowisko znajduje oparcie w art. 85 (obecnie uchylonym) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 18 września 2002 r., sygn. akt II CKN 937/00). Zatem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki art. 37a powołanej ustawy, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uznał zarzuty skargi za nietrafne i wskazał, że przepis art. 85 (obowiązujący do 30 czerwca 2004 r.) odnosił się do pracowników cywilnych wojska i innych osób nieuprawnionych do kwater. Osobą, której przydzielono przedmiotowy lokal był ojciec skarżącego pełniący służbę wojskową (nie łączył go stosunek pracy), zatem był uprawniony do kwatery. Błędne jest zatem wywodzenie, że do lokalu, którego opróżnienia domaga się Agencja, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.), który obowiązywał od 1 lipca 2004 r. Zgodnie z jego brzmieniem, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowania. Utrata mocy powyższego przepisu nastąpiła z dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143). W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy, stosuje się przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismami z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomił J. O. i M. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] bez tytułu prawnego. Postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem 30 czerwca 2010 r., tak więc powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia była uzasadniona, wbrew zarzutom podnoszonym w tym przedmiocie. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego J. O., iż zarówno on, jak i jego brat M. O. od chwili śmierci ojca, posiadali z mocy prawa tytuł do przedmiotowego lokalu. Lokal ten decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...]został przydzielony [...] J. O.. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej kwatery uwzględniono następujących członków rodziny osoby uprawnionej do kwatery: O. E. – żona i O. J. – syn. J. O. zmarł w dniu [...] listopada 2011 r. Obowiązujący w dacie śmierci przepis art. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1976 r. przewidywał, że w razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w art. 11 ust. 1 – prawo do osobnej kwatery stałej nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej, prawo to przysługuje im przez czas posiadania uprawnień do tej renty. Organ wskazuje, iż prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu pobierał do 25 roku życia brat skarżącego M. O., po czym prawo to wygasło a wraz z nim prawo do kwatery. Prawo do lokalu skarżący nie uzyskali, wbrew stwierdzeniom skargi, na podstawie art. 85 (obowiązującego do 30 czerwca 2004 r.) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zasadnie organ wskazuje, że przepis art. 85, stanowiący, że do lokali mieszkalnych przydzielonych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów pracownikom jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz osobom nieuprawnionym do kwater stosuje się przepisy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, odnosi się do pracowników cywilnych wojska i innych osób nieuprawnionych do kwater. Natomiast J. O. uzyskał prawo do kwatery jako osoba uprawniona, będąca żołnierzem zawodowym. Skarżący nie uzyskali tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, dlatego też organy WAM miały podstawy do podjęcia rozstrzygnięć będących przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a uzasadniając zaskarżoną decyzję, odniósł się do całokształtu sprawy i wyjaśnił motywy, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.