II SA/Wa 2244/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.T.D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Komendant Główny Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o przydziale lokalu mieszkalnego (tymczasowej kwatery) przy ul. P. w L. G.B., z powodu rażącego naruszenia prawa. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ podał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 kpa. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2001 r. o przydziale lokalu mieszkalnego G.B. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż lokal przydzielono osobie cywilnej, która nie miała podstaw prawnych do otrzymania tego lokalu. Okoliczność, że G.B. jest synem strażaka nie upoważniała do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że uzasadniona była decyzja przydziału takiego lokalu, gdy żył ojciec G.B., albowiem to jemu, jako strażakowi przysługiwało prawo do lokalu służbowego. Organ stwierdził, że skoro G.B. nie był i nie jest strażakiem i nie posiada żadnego służbowego związku z PSP, to nie przysługiwał mu lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji Państwowej Straży Pożarnej. Wyjaśnił, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Wskazał, że stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 13), lokal mieszkalny przy ul. P. w L., usytuowany w budynku strażnicy, był i jest kwaterą tymczasową. Wyjaśnił też, że zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia przydział kwatery tymczasowej może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez strażaka w tej jednostce. Z przepisu § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego wniosek. Powyższe przepisy nie przewidują, że decyzję o przydziale lokalu - kwatery tymczasowej można wydać innemu podmiotowi niż strażak. W konkluzji organ stwierdził, że Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w L., wydając decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sposób rażący naruszył przepisy § 13 ust. 2 i § 14 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...). Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż od roku 1991 do 2001 otrzymywał on decyzje o przydziale na czas oznaczony, a w 2001 r. decyzję na czas nieoznaczony, ponadto, że zajmując ww. lokal przez 52 lata poniósł znaczne nakłady finansowe, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że przedmiotowe postępowanie, wszczęte po ponad 10 latach od wydania decyzji, nie służy zasadzie, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, określonej w art. 8 kpa. Jednak kwalifikowane wady prawne decyzji nr [...] nie pozwalają organowi na zastosowanie zasady trwałości decyzji administracyjnej, poprzez pozostawienie jej w obiegu prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący G.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie, iż decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, nadto naruszenie art. 8 kpa oraz art. 16 kpa, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż zasada trwałości decyzji nie ma w tym przypadku zastosowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w przedmiotowym lokalu mieszka od 1961 r. Wskazał też, że lokal był przyznany jego ojcu T.B., a po śmierci ojca od 1990 r. kolejne decyzje o przyznaniu tego lokalu wydawane były bezpośrednio na niego. Stwierdził, że organ był świadomy faktu, iż nigdy nie był strażakiem, a mimo to organ przyznał mu lokal na czas nieokreślony. Wywodził również, że decyzja przydziałowa nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. wydana została dla członka rodziny pozostałym po strażaku, stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym przydziela się lokal mieszkalny w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w miejscowości pobliskiej, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia, w przypadku gdy pozostali po strażaku członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny znajdujący się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego. Wywodził, że decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2001 r. wydana została z zachowaniem podstawy prawnej, a zatem brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Nadto, że organy zamierzają bezpodstawnie pozbawić go lokalu, który zajmuje od 1961 r., a od 2001 r. z przekonaniem, że zawsze będzie mógł w nim mieszkać. Podniósł, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły art. 8 kpa - zasadę zaufania i art. 16 kpa – zasadę trwałości decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowy lokal był i jest kwaterą tymczasową usytuowaną w budynku strażnicy. Wyjaśnił, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r., przydział kwatery tymczasowej mógł nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez strażaka w tej jednostce. Nadto przepis § 13 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, iż kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego wniosek. Również z pozostałych przepisów mieszkaniowych nie wynika, iż decyzję o przydziale lokalu – kwatery tymczasowej można wydać w stosunku do innego podmiotu niż strażak. Organ podkreślił, że G.B. nie posiada i nie posiadał żadnego związku służbowego z Państwową Strażą Pożarną (syn funkcjonariusza straży pożarnej). Wskazał nadto, że nie ma żadnych wątpliwości, iż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w L. w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sposób rażący naruszył przepisy § 13 ust. 2 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez wydanie osobie niebędącej strażakiem decyzji o przydziale lokalu – kwatery tymczasowej na czas nieoznaczony. W związku z tym decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] listopada 2001 r. jest obarczona wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego, pomimo wieloletniego błędnego działania Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w L., w kwestii dotyczącej przydziału tymczasowej kwatery przy ulicy P. w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości takich rozstrzygnięć, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia, wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą oceny było to, czy organ nadzorczy zasadnie stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. o przydziale lokalu mieszkalnego (tymczasowej kwatery) przy ul. P. w L. G.B., z powodu rażącego naruszenia prawa. Powyższa decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 13). Przepisy tego rozporządzenia jednoznacznie wskazywały, że lokal mógł otrzymać strażak i członkowie jego rodziny, przy spełnieniu wszystkich warunków wymaganych prawem. Żaden z przepisów omawianego rozporządzenia nie wskazywał, aby lokal mieszkalny, pozostający w dyspozycji Państwowej Straży Pożarnej mógł zostać przydzielony osobie cywilnej, nie będącej strażakiem, czy też członkiem jego rodziny. Należy jednocześnie podkreślić, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88 poz. 400 ze zm.), obowiązującej na dzień wydania decyzji nr [...]. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 tej ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W akcie wykonawczym, rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. określono, co należy rozumieć pod pojęciem lokalu mieszkalnego - kwatery tymczasowej. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla strażaków przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu łub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Z tego przepisu wprost wynika, iż w sytuacji, gdy lokal mieszkalny jest usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, to może być jedynie kwaterą tymczasową. Bezspornym więc jest, że lokal mieszkalny przy ulicy P. w L., usytuowany w budynku strażnicy, był i jest kwaterą tymczasową. Zgodnie z § 14 w/w rozporządzenia przydział kwatery tymczasowej może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez strażaka w tej jednostce. Przepis § 13 ust. 2 stanowi, iż kwaterę tymczasową przydziela się strażakowi na jego wniosek. Również z pozostałych przepisów mieszkaniowych nie wynika, że decyzję o przydziale lokalu - kwatery tymczasowej można wydać innemu podmiotowi niż strażak. Racjonalny ustawodawca, poprzez ograniczenie czasowe (okres pełnienia służby) przydziału kwatery tymczasowej oraz wskazanie tylko strażaka w służbie, jako strony decyzji o jej przydziale, chciał zapewnić optymalne wykorzystanie lokali mieszkalnych w budynkach strażnic Państwowej Straży Pożarnej. Sporny lokal znajduje się w budynku strażnicy, położonym na nieruchomości oddanej przez Prezydenta Miasta L. (decyzją z dnia [...] lipca 2001 r.) w trwały zarząd Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w L., na cele ochrony przeciwpożarowej. W związku z powyższym, należy zgodzić się z oceną organów, że prawnie uzasadniona była decyzja przydziału takiego lokalu ojcu skarżącego, T.B., który od 1961 r. był dowódcą jednostki Państwowej Straży Pożarnej nr [..] w L. - jemu to bowiem, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przysługiwało prawo do lokalu służbowego, znajdującego się już wówczas na terenie jednostki. Po śmierci T.B. nie było jednak podstaw prawnych do przydzielenia przedmiotowego lokalu stronie skarżącej. G.B. nie był i nie jest strażakiem, a po śmierci ojca nie jest (nie był już w dacie wydania decyzji nr [...]), członkiem rodziny strażaka. Dlatego decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] o przydziale G.B. lokalu mieszkalnego (tymczasowej kwatery) w L. przy ul. P. na czas nieokreślony od dnia 1 stycznia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią określonych przepisów prawa i jest na tyle poważne, że nie da się go zaakceptować, jako rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji państwa. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Reasumując - badana w trybie nadzoru decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a w toku prowadzonego przez organy postępowania nadzorczego, zakończonego stwierdzeniem jej nieważności, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, brak jest więc podstaw do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu Sąd orzekł stosownie do treści art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 2 i 3 oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).