II SA/Wa 2249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 3, ust 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 47, poz. 279 oraz z 2011 r. Nr 70, poz. 373), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wzywającą J. R. do zwrotu części równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, J. R. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2011 r. J. R. od 3 września 2009 r. był zawieszony w czynnościach służbowych. Najpierw rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od 3 września 2009 r. do 2 grudnia 2009 r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony od dnia 4 grudnia 2009 r. do czasu ukończenia prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postepowania karnego, na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionego rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W kwietniu 2009 r. J. R. otrzymał równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy 2009/2010, trwający od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2010 r., na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. Nr 125, poz. 1166 ze zm.). W związku z ustaniem z dniem 16 lutego 2011 r. stosunku służbowego, organ pismem z dnia 28 lutego 2011 r. wezwał J. R. do zwrotu części równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres niepozostawania w służbie (4 miesiące) w wysokości 705,80 zł. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, J. R. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., kwestionując zasadność żądania przez organ zwrotu części równoważnika w zamian za umundurowanie, zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 104, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. nr 47 poz. 279), wezwał J. R. do zwrotu części równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie w kwocie 705,80 zł za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od 4 grudnia 2009 r. do 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjant otrzymuje bezpłatnie umundurowanie, natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika w zamian za umundurowanie funkcjonariuszowi, któremu nie wydano w naturze przedmiotów umundurowania, określonych w przepisach o umundurowaniu policjantów, przyznaje się równoważnik pieniężny. Organ zaznaczył, iż z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że w okresie od 4 grudnia 2009 r. do 16 lutego 2011 r. J. R. był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Zgodnie natomiast z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 marca 2010 r., policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się wypłatę równoważnika. Stąd uzasadniony brak wypłaty równoważnika w okresie zawieszenia. Jednocześnie w § 6 ust. 1 pkt 1 do 3 ww. rozporządzenia ustawodawca enumeratywnie wskazał przypadki, kiedy równoważnik nie przysługuje. Powoływany w sentencji decyzji § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w trakcie jego trwania następuje zwolnienie policjanta ze służby - za okres tego zawieszenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy natomiast J. R. był zawieszony przez okres przekraczający 6 miesięcy i w trakcie trwania zawieszenia złożył wniosek o zwolnienie ze służby, który został uwzględniony, wynikiem czego J. R. został zwolniony ze służby. Organ zaznaczył jednocześnie, iż w sprawie wypłaty równoważnika w zamian za umundurowanie zasadne jest wydanie decyzji administracyjnej, w szczególności w zakresie odmowy wypłaty równoważników w oparciu o art. 104 k.p.a. O takiej formie rozstrzygnięcia przesądza bowiem charakter stosunku służbowego łączącego policjanta z jego pracodawcą – administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Decyzja powyższa został podpisana przez p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. W odwołaniu od tej decyzji, skierowanym do Komendanta Głównego Policji, J. R. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującego, na skutek błędnej subsumcji przepisów regulujących problematykę wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, w zaskarżonej decyzji wezwanie do zwrotu części równoważnika zostało oparte na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie pomimo, że stan faktyczny dotyczy okresu w którym obowiązywały przepisy poprzedniego rozporządzenia. Powołane w decyzji rozporządzenie weszło w życie z dniem 30 marca 2010 r., a zatem jego przepisy nie mogą działać wstecz. Skarżący zaznaczył, że zasada lex retro non agit jest konstytucyjną zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zarzucił w związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm konstytucyjnych. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż sprawy nie rozpatrzono wszechstronnie, niekierując się przy jej załatwianiu słusznym interesem obywatela. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3, ust 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut dotyczący powołania niewłaściwej podstawy prawnej decyzji jest nieuzasadniony, gdyż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art 6 k.p.a., organy administracji mają obowiązek rozstrzygania w sprawie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. J. R. został zwolniony ze służy z dniem 16 lutego 2011 r. Prawidłowo zatem zastosowano obowiązujące w dniu zwolnienia policjanta przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, które w § 11 uchyliło poprzednie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003 r. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r., równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy, jeżeli w czasie zawieszenia zostaje on zwolniony ze służby - za okres tego zawieszenia. Jednocześnie zgodnie z § 6 ust. 3, w przypadku wypłaty równoważnika przed okresem zawieszenia, policjant zwraca nienależną część równoważnika, nie później niż w ostatnim dniu pełnienia służby. Organ odwoławczy zaznaczył, że w poprzednim rozporządzeniu z dnia 17 czerwca 2003 r. problematyka przyznania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie policjantowi zwieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy i zwolnionemu ze służby w trakcie trwania tego zawieszenia była uregulowana w sposób analogiczny jak w rozporządzeniu z 26 marca 2010 r. W obydwu przepisach w takim przypadku policjantowi równoważnik nie przysługuje za okres zawieszenia. Decyzja powyższa została podpisana z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez Zastępcę Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji [...] T. S. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. R. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza zasadę niedziałania prawa w wstecz. Według niego nastąpiła błędna subsumcja przepisów dotyczących problematyki wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Stan faktyczny dotyczył bowiem przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia w tym zakresie z dnia 17 czerwca 2003 r. W decyzji powołano zatem niewłaściwą podstawę prawną, naruszając tym samym zasadę konstytucyjną lex retro non agit. Wraz ze skargą J. R. złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił J. R. termin do wniesienia skargi. Zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2011 r. Sąd wezwał organ do nadesłania upoważnienia dla p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. oraz upoważnienia dla Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji [...] T. S. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Komendanta Głównego Policji nr 382 z dnia 22 grudnia 2010 r., zawierającą upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji [...] T. S. do wydawania w imieniu Komendanta Głównego Policji decyzji administracyjnych i postanowień w postępowaniach administracyjnych dotyczących równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, a także potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji nr 80/2011 Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w G. i jego zastępcami oraz upoważnień do podejmowania decyzji i wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G.. Ponieważ z tej ostatniej decyzji nie wynikało upoważnienie dla p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., Sąd zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2012 r. wezwał ponownie organ do nadesłania prawidłowego upoważnienia. W odpowiedzi na to wezwanie Komenda Wojewódzka Policji w G. nadesłała w dniu 13 lutego 2012 r. faksem pisemne wyjaśnienia z których wynika, że z uwagi na zmianę obsady kadrowej na stanowisku Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od kwietnia 2011 r. nie było formalnego upoważnienia [...] H. M. do podpisywania decyzji administracyjnych. W okresie kiedy podpisano decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. obowiązywało ustne polecenie, na podstawie którego [...] H. M. pełniła obowiązki Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. i podpisywała dokumenty wytwarzane przez Wydziały podległe temu Zastępcy. Regulacja prawna w sprawie podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w G. i jego Zastępcami, uwzględniająca osobę [...] H. M., została wprowadzona w późniejszym terminie decyzją nr 111/2011 z dnia 20 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą do udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Upoważnienie udzielone na postawie art. 268 k.p.a. powinno być dokonane w formie pisemnej, w upoważnieniu tym należy wskazać osobę upoważnioną do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej, zakres przedmiotowy udzielonego upoważnienia oraz ramy czasowe upoważnienia. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie została podpisana przez "p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M.". Z uwagi na to, iż do akt administracyjnych nie zostało załączone upoważnienie dla p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., Sąd wezwał organ do przedłożenia przedmiotowego upoważnienia. W odpowiedzi na to wezwanie organ nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji nr 80/2011 Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w G. i jego zastępcami oraz upoważnień do podejmowania decyzji i wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., z której treści nie wynikało jednak upoważnienie dla p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W odpowiedzi na ponowne wezwanie Sądu do przedłożenia upoważnienia, Komenda Wojewódzka Policji w G. nadesłała w dniu 13 lutego 2012 r. pisemne wyjaśnienie, z którego treści jednoznacznie wynika, że w dacie podpisywania decyzji pierwszoinstancyjnej p.o. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. [...] H. M. nie posiadała pisemnego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W okresie kiedy doszło do podpisania tej decyzji obowiązywało jedynie ustne polecenie, na podstawie którego [...] H. M. pełniła obowiązki Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. i podpisywała dokumenty wytwarzane przez Wydziały podległe temu Zastępcy. Regulacja prawna w sprawie podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w G. i jego Zastępcami, uwzględniająca osobę [...] H. M., została wprowadzona dopiero decyzją nr 111/2011 z dnia 20 maja 2011 r., a więc już po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego organu. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1 poz. 4; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05, LEX nr 209123). W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, również dotknięta jest wadą nieważności. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.