II SA/Wa 2253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Elwira Sipak, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L.B., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidnie i dokładnie wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister podał, że L.B. pełniła służbę od [...] sierpnia 1977 r. do [...] lutego 2006 r., a więc przez 28 lat, 6 miesięcy i 7 dni., z czego, jak wynika z informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 16 maja 2017 r. , od dnia [...] sierpnia 1977 r. do [...] lipca 1990 r., a więc przez okres 12 lat, 11 miesięcy i 15 dni, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra, służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (chwilowa, przejściowa, tymczasowa), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 45 % całkowitego okresu jej służby). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowego wyliczenia do okresu jej służby na rzecz tzw. państwa totalitarnego okresu urlopu macierzyńskiego i wychowawczego oraz służby w jednostce, która nie została wymieniona w katalogu zawartym w ustawie, nie są uzasadnione. Organ stwierdził, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Według art. 13a ust. 1 i 4 ustawy, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby i wskazuje w niej okresy służby na rzecz totalitarnego państwa. W aktach sprawy znajduje taka informacja dotycząca skarżącej z 16 maja 2017 r., z której wynika, że L.B. w okresie od [...] sierpnia 1977 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę na rzecz tzw. totalitarnego państwa. Jeżeli skarżąca nie zgadza się z tą informacją, to powinna poinformować o tym Instytut Pamięci Narodowej i ewentualnie wnosić o zmianę tej informacji. Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w pkt 2 tego przepisu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2017 r. i stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby w Policji. Minister wyjaśnił, że z powołanego pisma wynika, że L.B. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji: była mianowana na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, otrzymywała zwiększony dodatek do uposażenia oraz nagrody pieniężne i odznaczenia (Srebrny Krzyż Zasługi, brązową i srebrną odznakę Zasłużony Policjant). Organ dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca pełniła tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, rozumianym nie jako potencjalne ryzyko, ale ryzyko rzeczywiste. Świadczy o tym również to, że świadczenie emerytalne skarżącej nie zostało podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., poz. 734 ze zm.). W konkluzji organ stwierdził, że wniosek L.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy zaopatrzeniowej nie jest uzasadniony i na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją dotychczasową decyzję. L.B. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że organ przy ocenie "krótkotrwałości" służby na rzecz tzw. totalitarnego państwa, nie uwzględnił, że w okresie od [...] sierpnia 1982 r. do [...] grudnia 1982 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, od [...] lutego 1983 r. do [...] listopada 1984 r. przebywała na urlopie wychowawczym, mimo że okresy te nie są uznawane przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych za okresy pełnienia służby. L.B. dodała, że w okresie od [...] maja 1979 r. do [...] grudnia 1981 r. pełniła służbę, która w świetle przepisów ustawy zaopatrzeniowej nie była służbą na rzecz tzw. totalitarnego państwa (Departament [...]). Skarżąca powołując się na rotę ślubowania stwierdziła, że pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia oraz podkreśliła, że służbę w Policji pełniła wzorowo, o czym świadczą otrzymane opinie służbowe, nagrody, odznaczenia i dyplomy. W konkluzji stwierdziła, że "ma wątpliwości" co do wnikliwej analizy niniejszej sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W rozpatrywanej sprawie organ podjął czynności niezbędne do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, jednakże w zaskarżonej decyzji nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i w istocie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, opierając się w tym zakresie na informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przebiegu służby skarżącej, która była przez nią kwestionowana w toku postępowania. Zdaniem Ministra, jest on związany informacją o przebiegu służby byłego funkcjonariusza i w związku z tym zarzuty skarżącej odnośnie prawidłowego ustalenia okresu jej służby na rzez totalitarnego państwa nie mogły zostać uwzględnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego zapatrywania organu. Przede wszystkim należy zauważyć, że wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, że informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stronę, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, czy tez z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1705/18). Należy przypomnieć, że organ dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wskazywał w decyzji, że krótkotrwałość służby winna być rozpatrywana w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w ujęciu proporcjonalnym, a zatem w porównaniu stosunku służby na rzecz państwa totalitarnego do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Jak już powiedziano, organ dokonał oceny tej przesłanki z uwzględnieniem przyjętych przez siebie kryteriów. W związku z tym jednak, że ocena ta oparta została o niedostateczne ustalenia faktyczne, w zakresie całkowitego okresu służby skarżącej na rzecz tzw. totalitarnego państwa, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd stwierdza, że w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot "w szczególności"). Oznacza to, zdaniem Sądu, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. To stanowisko zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/15 oraz sygn. akt I OSK 1466/19. W powołanych wyrokach sąd II instancji podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, dotyczące służby skarżącej, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez L.B. przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ocena spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. winna być dokonana z uwzględnieniem ustalonego na nowo całkowitego okresu służby skarżącej. W konkluzji Sąd stwierdza, że zaskarżona przez L.B. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, narusza przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r.