II SA/Wa 2254/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. W. M. (zwany dalej: skarżący), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (zwany dalej: KWP, organ I instancji) z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), a także art. 9 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), orzekł o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotowa decyzja doręczona została skarżącemu w trybie zastępczym w dniu [...] grudnia 2020 r. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. (złożonym przez skarżącego osobiście w siedzibie organu I instancji) skarżący wniósł odwołanie na powołaną wyżej decyzję, wnioskując o jej uchylenie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja została skarżącemu doręczona zastępczo w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] grudnia 2020 r. Przesyłka pocztowa, adresowana do skarżącego, zawierająca zaskarżoną decyzję, była awizowana w dniu [...] listopada 2020 r. Powtórnie przesyłka awizowana była w dniu [...] listopada 2020 r. Pomimo dwukrotnego awizowania korespondencja nie została podjęta przez skarżącego i została zwrócona nadawcy (organu I instancji). Następnie organ powtórzył czynność, polegającą na doręczeniu tej samej decyzji, przesyłając ją za pośrednictwem operatora publicznego Poczty Polskiej S.A., na adres miejsca zamieszkania skarżącego. Przesyłka ta odebrana została przez ww. w dniu [...] lutego 2021 r. Odwołanie od zaskarżonej decyzji wniesione zostało natomiast w dniu [...] marca 2021 r. (data prezentaty KWP). Organ odwoławczy wyjaśnił, że doręczenie może być dokonane wyłącznie jednokrotnie niezależnie od tego, czy jest to doręczenie właściwe czy zastępcze. Raz dokonanej czynności nie można wykonać powtórnie, bowiem doręczenie wywołuje skutek w sferze procesowej. Skuteczne doręczenie powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego, a także inicjuje bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten nie ulega przerwaniu ani zawieszeniu wskutek ponowienia tej czynności: powtórna czynność jest nieskuteczna. Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone po przekroczeniu czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 2020 r., termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2020 r. Organ wskazał także, iż skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co determinowało rozstrzygnięcie w postaci wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji, nadto o zobowiązanie organu do przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji, rozpatrzenia jego odwołania w sposób merytoryczny, zgodny z obowiązującym stanem prawnym oraz dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 15 zzzzzn2 dodanego przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U z 2020 r. poz. 2255), zmieniającej z dniem 16 grudnia 2020 r. ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, zwana dalej: ustawą covidową). W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem KGP, wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Organ oparł się wyłącznie na przepisach k.p.a., ignorując zupełnie, iż od dnia 20 marca 2020 r. aż do dziś, na terenie całej RP obowiązuje stan epidemii covid-19. W związku z nim wprowadzono tzw. ustawę covidową, która w okresie obowiązywania była wielokrotnie zmieniana i uzupełniana. Dotyczy ona różnych sfer życia, w tym również procedury administracyjnej czy obowiązków operatorów pocztowych. Terminy biegu spraw były zawieszane lub wstrzymywane, zmieniano procedury doręczeń i zwrotów przesyłek. Podał, iż posiada wiedzę, że w rejonie ulicy [...] w L. w okresie listopad 2020 - styczeń 2021 praktycznie nie doręczano żadnych przesyłek z powodu braku listonoszy, powiązanego z druga falą pandemii - choroby, kwarantanny, opieki nad dziećmi. Wyjątkiem były doręczenia świadczeń pieniężnych, realizowane przez osoby zatrudnione wyłącznie w tym celu. Absurdalnym zachowaniem z jego strony byłoby celowe nieodebranie pierwszej przesyłki, a podjęcie drugiej i pisanie odwołania. Gdyby nie był zainteresowany odzyskaniem należnego mu wyrównania, nie występowałby o to z wnioskiem do KWP i nie odwoływałby się od niej. W województwie [...] na decyzje w tej sprawie oczekiwało kilka tysięcy byłych funkcjonariuszy. Nikt nie był w stanie określić jaki klucz został przyjęty przy wydawaniu decyzji odmownych, dlatego cierpliwie czekał na swoją kolej i nawet nie przyszło mu do głowy, że według organu odwoławczego jego decyzja już się uprawomocniła. Od jej nadania ([...].11.2020) do zwrotu nadawcy ([...].12.2020) upłynęło 20 dni, z czego u operatora pocztowego spędził dokładnie dni 14, czyli mniej więcej tyle, ile mogła trwać izolacja, kwarantanna lub niezbyt długi pobyt na leczeniu szpitalnym. Aby uchronić obywatela przed negatywnymi skutkami takich sytuacji, ustawodawca wprowadził z dniem 16 grudnia 2020 r. do ustawy covidowej wspomniany art. 15 zzzzzn2, nakładający na organy obowiązek powiadomienia obywatela o naruszeniu terminów i dania mu 30 dni na wystąpienie z wnioskiem o ich przywrócenie, czego w jego przypadku organ odwoławczy nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy podjęte przez organ odwoławczy postanowienie w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe. Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podstawą faktyczną wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okoliczność, że strona postępowania wniosła odwołanie po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, obliczanego od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ, aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obowiązany jest z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. ustalić datę doręczenia stronie aktu administracyjnego, od którego wnoszony jest ten środek zaskarżenia oraz datę jego wniesienia. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom, termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). W przypadku doręczania w formie tradycyjnej (nie w formie dokumentu elektronicznego) osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 k.p.a.). Istotną zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy była data skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu, bowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, sama skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji jest niewątpliwa. Miało ono charakter zastępczy, nastąpiło bowiem z zastosowaniem art. 44 k.p.a., który to przepis dopuszcza, po dokonaniu czynności w nim przewidzianych, przyjęcie fikcji doręczenia. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy miasta na ten okres. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie wyżej opisane czynności zostały prawidłowo wykonane przez dokonujący doręczenia decyzji Urząd Pocztowy w L. Przy tym zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro doszło do doręczenia zastępczego, to nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, a jej doręczenie w terminie późniejszym pozostaje bez wpływu na skuteczność doręczania zastępczego. Doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r. dokonane zostało z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a. Doręczyciel w dniu [...] listopada 2020 r., z uwagi na niezastanie adresata, pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym z informacją o możliwości jej odebrania w terminie siedmiu dni od daty pozostawienia zawiadomienia. Z uwagi na niepodjęcie decyzji w tym terminie przesyłkę awizowano ponownie w dniu [...] listopada 2020 r., a następnie zwrócono do nadawcy. Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc, wskazanych w art. 44 k.p.a. oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Adresat może odebrać pismo po upływie terminu określonego w ww. przepisie, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie, nie jest dla niego datą doręczenia. Jedyną drogą, prowadzącą do uniknięcia konsekwencji, wynikających z wniesienia środka odwoławczego po terminie, jest skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu. Jednakże przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 k.p.a.), a nadto trzeba spełnić warunki przewidziane prawem (art. 58 i art. 59 k.p.a.). W toku postępowania administracyjnego skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, a zatem organ odwoławczy nie był władny uwzględnić tej kwestii z urzędu. Wniosek taki zawarł dopiero w treści złożonej skargi. Reasumując, skoro odwołanie skarżącego wniesione zostało po terminie i nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu, to trafnie organ orzekł o jego niedopuszczalności. Odnosząc się do powołanego w skardze zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 15 zzzzzn2 specustawy covidowej, przewidującego dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym, w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów procesowych, Sąd stwierdził jego niezasadność. Zgodnie z tym przepisem - art. 15zzzzzn2 ust. 1, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. art. 15zzzzzn2 ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3). Jakkolwiek rację ma skarżący, iż na postawie ww. regulacji wprowadzono dla stron dodatkową ochronę przed skutkami uchybienia terminów, to jednak stwierdzić trzeba, iż przepis ten nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Powołany przepis wprowadzony został do specustawy covidowej przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), i jak wskazuje sam skarżący, wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r. Natomiast wydanie przez organ I instancji decyzji i jej doręczenie bezspornie nastąpiło przed tą datą. W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa i poczynionych na ich kanwie rozważań za prawidłowe uznać trzeba ustalenia KGP zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2020 r.). W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.