II SA/Wa 2255/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.K. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia: - odrzucić skargę - T.K., pismem z dnia 4 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. informujące skarżącego o utrzymaniu w mocy opinii służbowej z dnia 7 czerwca 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Stanowi ona jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego, nie jest stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu bowiem zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny przystępując do kontroli działalności administracji publicznej winien w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżony skargą akt podjęty przez organ administracji podlega jego właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie skarga złożona została na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy opinii służbowej wydanej przez Dowódcę Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż w świetle art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny zaskarżonego pisma, którym utrzymano w mocy opinię służbową dotyczącą konkretnego funkcjonariusza, zwłaszcza w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, uprawnia do wskazania, że nie mieści się ono w katalogu form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. poddanych kognicji sądu administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, iż okresowa opinia dotyczy konkretnego funkcjonariusza. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.) przyznano funkcjonariuszowi Policji prawo do zapoznania się z takim dokumentem i złożenia od niego odwołania. Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Przedmiotowa opinia ma służyć jedynie wewnętrznym celom organizacyjnym Policji. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Opinia służbowa jest sporządzana przez niego na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona im dostarczyć niezbędnych informacji o podległym funkcjonariuszu, tj. pełną, usystematyzowaną według określonych kryteriów ocenę jego kwalifikacji zawodowych, cech osobowych, predyspozycji i sposobu wywiązywania się z poszczególnych obowiązków służbowych. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to także za stanowiskiem, że opiniowanie funkcjonariusza jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Natomiast opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach (vide uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.