II SA/Wa 2262/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Biurze Ochrony Rządu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa i art. 39 pkt 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 170, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od rozkazu personalnego nr [...] Szefa BOR z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zwolnieniu ze służby w Biurze Ochrony Rządu, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji podano, iż [...] A. K. na podstawie ostatecznego rozkazu personalnego nr [...] Szefa BOR z dnia [...] września 2013 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska z dniem [...] września 2013 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. W trakcie pozostawania w dyspozycji Szefa BOR funkcjonariusz w dniu [...] sierpnia 2014 r. został skierowany do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW celem określenia stanu zdrowia, w związku z zaleceniem wynikającym z wcześniejszego orzeczenia nr [...] Odwoławczej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie dalszej przydatności do służby uznała [...] A.K. zdolnym do służby w Biurze Ochrony Rządu z ograniczeniami. Jako przeciwwskazania wymieniono pracę zmianową, w nienormowanym czasie pracy, w nadmiernym napięciu nerwowym i w długotrwałej pozycji wymuszonej. W toku postępowania kadrowo-administracyjnego, po dokonaniu analizy i oceny możliwości i potrzeb mianowania funkcjonariusza na jedno z wakujących stanowisk służbowych w Biurze Ochrony Rządu, Szef BOR uznał, że brak jest możliwości i potrzeb w tym zakresie, a stan taki nie ulegnie zmianie do końca dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. W następstwie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Szef BOR zwolnił [...] A.K. z dniem [...] września 2014 r. ze służby w Biurze Ochrony Rządu w trybie art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, czyli w związku z zakończeniem dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności. A.K. odwołał się od powyższego rozkazu personalnego, żądając jego uchylenia jako naruszającego prawo. Minister Spraw Wewnętrznych rozpoznając odwołanie funkcjonariusza wskazał, powołując się na stan faktyczny ustalony w sprawie, że [...] A.K., na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego nr [...] Szefa BOR z dnia [...] września 2013 r., został z dniem [...] sierpnia 2013 r. zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] września 2013 r. przeniesiony do dyspozycji Szefa BOR. Wskazano, że przeniesienia do dyspozycji Szefa BOR dokonano w związku z wprowadzeniem Zarządzenia nr Pf-1 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 sierpnia 2013 r. poprawki do etatu czasu [...] i wynikającej z tej zmiany likwidacji stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza. Podano, iż w sprawie istotne także jest, że będą w dyspozycji Szefa BOR funkcjonariusz pozostawał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, praktycznie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 r. Ponadto Rejonowa Komisja Lekarska w dniu [...] sierpnia 2014 r. orzeczeniem nr [...] w sprawie dalszej przydatności do służby w Biurze Ochrony Rządu uznała [...] A.K. zdolnym do służby w Biurze Ochrony Rządu z ograniczeniami. Jako przeciwwskazania powyższe orzeczenie wskazuje pracę zmianową, w nienormowanym czasie pracy, w nadmiernym napięciu nerwowym i długotrwałej pozycji wymuszonej. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o Biurze Ochrony Rządu stwierdził, że upływ dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji powoduje rozwiązanie stosunku służbowego z mocy prawa. W świetle powyższego stosunek służbowy skarżącego uległ rozwiązaniu z dniem upływu dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji, czyli w tym przypadku z dniem [...] września 2014 r. Organ zaznaczył, że sprawa przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Szefa BOR, a także ewentualnego mianowania na stanowisko służbowe lub oddelegowania poza Biuro Ochrony Rządu, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 7 ustawy o Biurze Ochrony Rządu Szef BOR kieruje Biurem Ochrony Rządu i zapewnia sprawne oraz efektywne wykonywanie jego zadań, między innymi poprzez prowadzenie polityki kadrowej. Jednym z elementów prowadzenia takiej polityki jest wynikająca z art. 25 przytoczonej ustawy, właściwość Szefa BOR do dokonywania rozstrzygnięć w zakresie mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Korzystanie z powyższych uprawnień wymaga od Szefa BOR analizy możliwości etatowych, finansowych (budżetowych), a przede wszystkim potrzeb służby. Takowej analizy Szef BOR dokonuje na bieżąco, jest to bowiem proces ciągły, wymagający podejmowania działań dostosowujących strukturę formacji i jej obsadę osobową do zmieniających się potrzeb. W analizowanej sprawie Szef BOR był ograniczony dodatkowo przeciwwskazaniami zdrowotnymi obejmującymi czynniki, które występują dość powszechnie na stanowiskach służbowych funkcjonariuszy i związane są z charakterem i warunkami realizacji zadań służbowych. Skoro Szef BOR nie uznał, aby w interesie służby było mianowanie funkcjonariusza na jedno z wakujących stanowisk, to sam fakt występowania możliwości etatowych w tym zakresie nie może stanowić dla Ministra Spraw Wewnętrznych podstawy do kwestionowania decyzji Szefa BOR. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia przesłanki przeniesienia do dyspozycji Szefa BOR, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o BOR, poprzez zaniechanie przez Szefa BOR mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe w okresie od dnia przeniesienia do dyspozycji, organ zauważył, że zwolnienie funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji Szefa BOR nastąpiło stosownie do dyspozycji powyższego przepisu. Przy czym wskazano, że zgodnie z posiadanymi przez funkcjonariusza kwalifikacjami zawodowymi, działając na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 września 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu na stanowisku szefa komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz. U. z 2002 r., Nr 165, poz. 1357 z późn. zm.), rozważona miała być możliwość mianowania go na inne stanowisko służbowe lub w przypadku jej braku nastąpić miało zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Biurze Ochrony Rządu. Tak więc organ zastrzegł, że w przypadku braku możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe zostanie on zwolniony ze służby. Powyższe jednoznacznie przeczy podnoszonej przez odwołującego się tezie, jakoby decyzja nr [...] nakładała na organ jedynie konieczność mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Organ nie zgodził się z zarzutem odwołującego się jakoby kwestionowana decyzja całkowicie pomijała słuszny interes strony. W ocenie organu odwoławczego, wydając zaskarżony rozkaz personalny, organ pierwszej instancji prawidłowo skorzystał z przyznanych mu uprawień, nie naruszając przy tym przepisów prawa materialnego czy procedury administracyjnej. Nie popełnił także błędów w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie dopuścił się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Szef BOR mając na uwadze konieczność zachowania ograniczenia czasowego pozostawania w dyspozycji Szefa BOR, o którym mowa w art. 26 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR, miał prawo w sposób możliwie szybki ( z punktu widzenia prawa) dokonania rozstrzygnięcia, do którego był zobligowany. W tym stanie rzeczy Szef BOR, mając na uwadze interes służby, tożsamy z interesem społecznym miał prawo skorzystania z możliwości przewidzianej w art. 108 § 1 Kpa, a wydany rozkaz personalny zawiera wystarczające uzasadnienie w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.K. zarzucił powyższej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych naruszenie: 1. art. 35 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu poprzez zwolnienie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. bez podstawy faktycznej i utrzymanie w mocy tego rozkazu decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych w Warszawie nr [...] z dnia [...] października 2014 r., 2. art. 7 pkt 2 ustawy o BOR poprzez prowadzenie polityki kadrowej w sposób nieefektywny, naruszający interes służby w BOR w ten sposób, że dysponując wolnymi stanowiskami na których mógłby dalej pełnić służbę w BOR został zwolniony bez podstaw faktycznych uzasadniających takie zwolnienie. Zlikwidowane stanowisko zostało utworzone niezwłocznie po przeniesieniu do dyspozycji, 3. art. 6, 7 i 8 Kodeksu postepowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalizmu i praworządności oraz niedopełnienie obowiązku zachowania rzetelności w sprawie, polegające na zastosowaniu podstępu administracyjnego w celu doprowadzenia do powstania obligatoryjnej podstawy do zwolnienia. Działanie organu narusza także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, 4. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie ustawowego obowiązku poinformowania o rzeczywistych okolicznościach faktycznych zwolnienia ze służby, 5. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie przeprowadzono żadnej rozmowy kadrowej w przedmiocie zwolnienia, wprowadzając celowo w błąd, co do możliwości powrotu do służby po zakończonym leczeniu, 6. art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedanie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym, jakoby przeprowadzonym przed zwolnieniem ze służby. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o; 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa – stwierdzenia ich nieważności, 2. przywrócenie go do służby w Biurze Ochrony Rządu, 3. przeprowadzenie dowodu z akt osobowych posiadanych przez Szefa BOR i innych dokumentów załączonych do niniejszej skargi i zasądzenie od organu zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, oparty jest na twierdzeniu, że organ nie wykorzystał możliwości wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe w czasie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa BOR. Założenie, które legło u podstaw postawionego zarzutu nie jest prawidłowe. Mianowicie, jak zasadnie wskazał organ, sprawa zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Szefa BOR została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Szefa BOR nr [...] z dnia [...] września 2013 r. i korzysta z ochrony przewidzianej w art. 16 kpa. Decyzja ta, jako ostateczna korzysta z domniemania mocy obowiązującej decyzji, co oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem zarzuty kierowane wobec decyzji z dnia [...] września 2013 r. o przeniesieniu do dyspozycji nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Nie ma racji skarżący twierdząc, że przed podjęciem decyzji na podstawie art. 35 ust. pkt 9 ustawy o BOR organ zobowiązany jest wykazać, jakie działania podejmował w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji celem właściwego jego zagospodarowania oraz, że powinien zaproponować skarżącemu w tym czasie inne stanowisko. Takie ustalenia nie są elementem stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyznaczał przepis art. 35 ust. 1 pkt 9, który stanowi, że funkcjonariusza BOR zwalnia się z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Z powołanej normy wynika zatem, że sam fakt zakończenia wspomnianego okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji skutkuje ustaniem zawartego z nim stosunku służbowego. Właściwy organ nie wydaje w tym zakresie konstytutywnej decyzji kształtującej na przyszłość sytuację prawną funkcjonariusza, lecz potwierdza decyzją deklaratoryjną skutek, jaki ustawodawca przewidział z mocy prawa. Jeżeli w takich przypadkach stosunek służbowy wygasa z mocy prawa, to oczywistym również jest, że w tym zakresie nie ma miejsca na jakiekolwiek uznaniowe działania właściwego organu. Skoro funkcjonariusz w okresie 12 miesięcy nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe, to organ – niezależnie od przyczyn takiego stanu – nie ma żadnych podstaw do przedłużenia okresu pozostawania tego funkcjonariusza w służbie. Zobowiązany jest jedynie ustalić, czy funkcjonariusz rzeczywiście pozostawał w dyspozycji i czy upłynął 12-miesięczny okres stosowania wobec niego tej instytucji. Jeżeli takie przesłanki są spełnione, to rola właściwego organu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do wydania decyzji potwierdzającej wyłącznie zaistniały ex lege skutek oraz datę ustania z tej przyczyny stosunku służbowego. Funkcjonariusz po upływie omawianego okresu nie może dalej pozostawać w służbie. Trafność tego poglądu potwierdza utrwalone w tym zakresie orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1690/06 Lex 447373). W sprawie bezsporne przy tym jest, że 12-miesięczny okres pozostawania A.K. w dyspozycji Szefa BOR-u zakończył się w dniu [...] września 2014 r. i taka właśnie data została wskazana w decyzji jako dzień zwolnienia wymienionego ze służby. Z powyższych względów organowi nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 9 ustawy o BOR oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.