II SA/Wa 2264/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Ewa Grochowska – Jung Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta wojewódzkiego policji w [...] z dnia [...] września 1998 r. w sprawie ustalenia P. M. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, iż wskazany rozkaz personalny nr [...] został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania wskazuje, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wtedy zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Ponadto wymienione rozporządzenie w § 74 ust. 2 pkt 3 stanowiło, iż do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów wlicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się. Natomiast w okresie od [...] stycznia 1996 r. P. M. świadczył pracę wyłącznie w wymiarze ½ czasu pracy, co powoduje, ze zaliczenie tego okresu do wysługi lat nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy P. M. podniósł, że w jego sytuacji bark jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 1998 r. gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, iż działając w uzasadnionym przekonaniu, że wysługa lat została przez organ ustalona prawidłowo, uzyskał uprawnienia w postaci praw nabytych do otrzymywania określonego uposażenia. Wniósł w związku z tym podjęcie decyzji, która nie pozbawia go praw nabytych. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźnie wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Natomiast przez przesłankę "braku podstawy prawnej" określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należy rozumieć m.in. takie sytuacje gdy: decyzja została wydana poza sferą regulacji prawnej; wydanie decyzji nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych; przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie; wydano decyzje w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania; decyzja została wydana w oparciu o przepis aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał; wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. Organ stwierdził, iż w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 1998 r. nie istniały unormowania prawne mogące stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto obowiązujące wówczas zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. nie dawało podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Taką podstawę stanowi dopiero § 5 art. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Jednocześnie organ podniósł, że kwestionowanym rozkazem personalnym do wysługi lat zaliczono P. M. okres zatrudnienia w [...] w [...] od [...] stycznia 1996 r. do [...] października 1996 r., wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu). Pozostaje to w wyraźnej sprzeczności z treścią § 74 cyt. Zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o jej uchylenie, jako naruszającej jego konstytucje prawo określone w art. 1 Konstytucji RP, tj. zaufanie do organów stanowiących prawo, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rygoru natychmiastowej wykonalności do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podtrzymał swoją argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, że decyzje od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postepowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z powyższego wynika zatem, że jednym ze sposobów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedna z wad wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Pokreślenia wymaga, że postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (ewentualnie jej niezgodności z prawem), nie jest natomiast władny wypowiadać się w kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidulanej sprawie mają miejsce wtedy, gdy: a) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśniecie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo też egzekucja będzie zbędna, b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw i obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały, ani też akt normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. 7. Wydanie, Warszawa 2005 r., s. 732). W orzecznictwie jako przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji traktuje się także: rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu i wydanie decyzji chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy; wyjście w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym; wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, nie publik.). O rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znaczenie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., II SA 565/95, nie publik.). W niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1998 r., mocą którego zaliczono P. M. na dzień [...] sierpnia 1998 r. wysługę lat do celów uposażeniowych w łącznej wysokości 2 lat, 6 miesięcy i 24 dni, jest zarówno brak podstawy prawnej do jego wydania, jak i rażące naruszenie prawa. Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas przepisy prawa, które byłyby podstawą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia okresów zatrudnienia do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Podstawy takiej brak było zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355), jak również w zarządzeniu nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Należy zwrócić uwagę, iż podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości, może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. W tej sytuacji argumentacja skarżącego odwołująca się do praw nabytych i zasady zaufania do organu stosującego prawo nie jest trafna, a zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności wymienionego rozkazu ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej, jest zgodna z prawem. Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] w postaci rażącego naruszenia prawa, należy stwierdzić, że istotnie ww. organ zaliczył skarżącemu do wysługi lat okres zatrudnienia w [...] w [...] od [...] stycznia 1996 r. do [...] października 1996 r., wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu), wbrew przepisowi § 74 ust. 2 pkt 3 cyt. zarządzenia nr 29 z 11 czerwca 1997 r.. Stanowi on bowiem wyraźnie, że do wysługi lat, o której mowa w ust. 1, zalicza się również zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się. Jednakże zauważenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w zakresie jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie niewątpliwie od wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego nastąpił znaczny upływ czasu (17 lat) i był on podstawą nabycia prawa do zwiększonego o zaliczoną wysługę lat uposażenia. Zatem z tego powodu, gdyby rażące naruszenie prawa stanowiło wyłączoną przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa" w związku z art. 145 a Kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.