II SA/Wa 2265/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. M. P. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy – Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku bardzo szczegółowo opisano lata służby funkcjonariusza, skupiając się na wyróżnieniach i mianowaniach na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz na podziękowaniach od samorządowych władz lokalnych; wskazano dodatkowo, że Wnioskodawca zajmując szereg odpowiedzialnych i samodzielnych stanowisk, nie sprawował funkcji związanych z przestępczą działalnością przeciwko Państwu Polskiemu oraz podniesiono fakt pozytywnej weryfikacji i oceny przydatności służby Wnioskodawcy do służby w demokratycznej Polsce, – z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji [...] września 2007 r.; ma on ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, – z pisma z [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] grudnia 1983 r. do [...] stycznia 1990 r. (6 lat i 18 dni), – w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 23 lata, 8 miesięcy i 22 dni; ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej (1 rok, 11 miesięcy i 16 dni), – z kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN pismem z [...] lutego 2018 r. - nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., – Komendant Główny Policji - w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. - przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Wnioskodawcy; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że - po 12 września 1989 r. - wykonywał on rzetelnie zadania i obowiązki; wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz liczne nagrody pieniężne; został również odznaczony Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju; w aktach sprawy nie ma informacji o udzielonych mu karach dyscyplinarnych; brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, – na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, – wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, – przy rozstrzyganiu spraw w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby; przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, – art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu; są one nieostre; intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, – analizując pierwszą z przesłanek wskazano, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale z zastrzeżeniem, że powinna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby; oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję - jednak oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, – przytoczono synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), – w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), – dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególny przypadek), – w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 18 dni, a całkowity okres jego służby wynosił 23 lata, 8 miesięcy i 22 dni; okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały, – nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; jednocześnie nie znaleziono dowodów potwierdzających, że służba Wnioskodawcy była pełniona z narażeniem życia i zdrowia; sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; Wnioskodawca nie legitymuje się także - zdaniem organu - wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że: 1) krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby Wnioskodawcy, ale również okres życia Wnioskodawcy i przyczyny odejścia Wnioskodawcy ze służby, 2) rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki; tymczasem prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej - postępowania wobec niewłaściwego zastosowania art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez: 1) nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nie prawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dotyczącej przebiegu służby; wynika z niej, że Wnioskodawca wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem, 2) nieuwzględnienie okoliczności powoływania Wnioskodawcy na coraz wyższe stanowiska służbowe, oraz otrzymania również Brązowego Medalu za Zasługi dla Obronności Kraju uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku"; W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn. W realiach niniejszej sprawy nie było kwestionowane, że służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w myśl art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wynosiła około 6 lat przy ponad 23 latach służby ogółem oraz prawie dwuletniego okresu zasadniczej służby wojskowej zaliczonej do wysługi emerytalnej Wnioskodawcy. W związku z tym nie sposób zakwalifikować sześcioletniego okresu służby jako krótkotrwałego (patrz szerzej zreferowane stanowisko organu). Brak ziszczenia wymaganej ustawą przesłanki krótkotrwałości służby czyni w istocie bezzasadnymi rozważania, czy - w danym przypadku - są spełnione inne warunki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W istocie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę po 12 września 1989 r. Co więcej, należałoby zgodzić się z zarzutem sformułowanym w skardze, że organ niewyczerpująco odniósł się do kwestii, czy w danej sprawie zachodził szczególny przypadek w kontekście szczególnych zasług Wnioskodawcy, w tym jego wielokrotnych wyróżnień oraz odznaczeń, czy mianowania go na kolejne stopnie i stanowiska służbowe. Nie może to mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy skoro zasadnie odmówiono zastosowania wyjątku, trafnie wskazując chociażby na jedną, konkretną przeszkodę (w tym przypadku – na brak ziszczenia wymaganej ustawą przesłanki krótkotrwałości). Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w kontekście wybiórczego – zdaniem Wnioskodawcy – rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ. W skardze zarzucono, że organ administracji zupełnie pominął w swojej ocenie informację Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2018 r., w której potwierdzono przykładność oraz rzetelność pełnienia służby przez Wnioskodawcę, m.in. powołując się na liczne jego wyróżnienia (w tym odznaczenie Brązowym Medalem za Zasługi dla Obronności Kraju). Należy jednak wskazać, że - w realiach rozpatrywanej sprawy - skoro istniała przeszkoda dla zastosowania wyjątku w postaci braku krótkotrwałości służby, organ mógł w ogóle odstąpić w uzasadnieniu od oceny, czy zachodzą inne przesłanki pozytywne. Kwestie te nie miały bowiem znaczenia dla wyniku danej sprawy (zasady ekonomii postępowania art. 12 § 1 K.p.a.). W tym kontekście bezzasadne są zarówno zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.