II SA/Wa 227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska: - oddala skargę. P. G. decyzją z dnia [...] października 2005 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R., został powołany na stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. W wyniku postępowania o odwołanie, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w R., P. G. został odwołany ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2006 r., jednakże na skutek skargi funkcjonariusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 959/06) uchylił obie decyzje, wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż organy nie dokonały żadnych ustaleń co do okoliczności przesądzających o odwołaniu P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. Zdaniem Sądu, jakkolwiek przepis art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, odwołanie ze stanowiska Komendanta pozostawia uznaniu administracyjnemu, jednak granice tego uznania zakreślają art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, nakazując dokładne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn odwołania. Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, jednakże wobec jej nieopłacenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę i wyrok uprawomocnił się w dniu 6 grudnia 2006 r. Organ ponownie odwołał P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. (decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2006 r. i II instancji z dnia [...] grudnia 2006 r.), jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 196/07) stwierdził nieważność obu tych decyzji, albowiem zostały one podjęte przed uprawomocnieniem się wyroku z dnia 19 lipca 2006 r., gdy istniały jeszcze w obrocie prawnym poprzednie decyzje z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] marca 2006 r. Organ ponownie wszczął procedurę odwołującą P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. Powiadomiono funkcjonariusza o wszczęciu postępowania w tej sprawie i uzyskano pozytywną opinię w przedmiocie odwołania Starosty K. Prezydent Miasta K. nie zajął stanowiska, co zgodnie z art. 13 ust. 3 w związku z art. 12 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej organ uznał za wystarczające do wydania decyzji o odwołaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w R., na podstawie art. 13 ust. 3 i art. 31a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667), odwołał z dniem 31 października 2007 r. P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K., przeniósł go do dyspozycji Komendanta Miejskiego PSP w K. na okres 6 miesięcy oraz nadał całej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania złożonego przez P. G., sprawę rozpoznał Komendant Główny PSP, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na dwa prowadzone już wcześniej postępowania w tym przedmiocie, zakończone wskazanymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nawiązując do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2006 r., organ podał konkretne przykłady, iż P. G. nie zapewni spokojnego i bezkonfliktowego działania Komendy Miejskiej PSP w K., a inny funkcjonariusz (tu podano imię i nazwisko) gwarantuje w ocenie organu lepsze wykonywanie obowiązków Komendanta. Wskazano tu na utratę zaufania, negatywną ocenę wykonywania zadań Komendanta, konflikty w jednostce. W decyzji wskazano, iż obecnie nie ma możliwości mianowania P. G. na uprzednio zajmowane przez niego stanowisko, to jest na stanowisko Dowódcy Jednostki Ratunkowo – Gaśniczej w Komendzie Miejskiej PSP w K. i dlatego zastosowano przeniesienie do dyspozycji. W celu zapewnienia natychmiastowego wykonania decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż wymagał tego interes społeczny i zasada jednoosobowego dowodzenia. Polemizując ze stanowiskiem funkcjonariusza zawartym w odwołaniu, Komendant Główny PSP wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2007 r., Komendant Wojewódzki PSP w R. z dniem 1 listopada 2007 r. powołał innego strażaka na stanowisko Zastępcy Komendanta Miejskiego PSP w K., jednakże decyzja ta nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności i musiała się uprawomocnić. Tak więc, nie jest prawdą, że na dzień składania przez P. G. odwołania (6 listopada 2007 r.), stanowisko Dowódcy JRG w Komendzie Miejskiej PSP w K. było wolne. Komendant Miejski PSP w K. poinformował P. G. o możliwości powrotu na stanowisko, które zajmował przed powołaniem, po zakończeniu decyzją ostateczną sprawy obsady tego stanowiska. Przez ten okres P. G. powinien pozostawać w dyspozycji. Organ stwierdził także, iż podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia zasad ogólnych i zasad postępowania dowodowego, nie są uprawnione. Zapoznano stronę ze wszystkimi dokumentami zebranymi w sprawie i strona miała możliwość wypowiedzenia się, a w trakcie postępowania informowano ją o możliwych rozstrzygnięciach, a zwłaszcza o możliwości mianowania na stanowisko dowódcy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej. Organ podkreślił, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że P. G. jest osobą nieprzydatną na stanowisko Komendanta Miejskiego PSP w K., jest uzasadnione. Podkreślić jednak należy, że ocena strażaka jego przydatności do służby i przydatności na zajmowanym stanowisku, winna odbywać się w ramach opiniowania służbowego opisanego w art. 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. G. wnosił o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego PSP i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. z dnia [...] października 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie art. 138 § 1 Kpa przez brak uwzględnienia podczas ponownego rozpatrywania sprawy stanu faktycznego; naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 81 oraz art. 108 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie zgłaszanych dowodów w przedmiocie oceny skarżącego na stanowisku Komendanta Miejskiego PSP w K. Skarżący zarzucał także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji co do powyższej oceny. Twierdził nadto, że nie jest prawdą, iż nie mógł już w dacie wydania decyzji organu I instancji objąć stanowiska Dowódcy JRG w K. Podkreślał, iż w skutek przedmiotowego odwołania powinien właśnie to stanowisko otrzymać i w jego ocenie przeniesienie do dyspozycji było tu niezasadne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślał nadto, iż organ był zobligowany, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1006 r. (sygn. akt II SA/Wa 959/06), dokładnie uzasadnić przyczyny odwołania funkcjonariusza ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. Organ wskazał także na liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których wyczerpujące uzasadnienie przyczyn utraty zaufania do funkcjonariusza piastującego stanowisko Komendanta Miejskiego PSP, nie jest konieczne. Organ podkreślił, iż w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję o zakończeniu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji, co umożliwiło jego powrót na stanowisko Dowódcy JRG w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podstawę materialnoprawną odwołania P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. stanowił art. 31a ust. 1 i 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 31a ust. 1 tej ustawy, strażak pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania, może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany z tego stanowiska przez organ uprawniony do powołania. Odwołanie strażaka ze stanowiska służbowego, o którym mowa w ust. 1, nie powoduje rozwiązania stosunku służbowego (ust. 2). Z użytego w tym przepisie sformułowania "może być w każdym czasie, niezwłocznie albo w określonym terminie, odwołany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Trzeba jednak zauważyć, że określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę, w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Co do zasady, sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W sprawie takiej, jak niniejsza, zakres kontroli Sądu jest jeszcze bardziej ograniczony. Brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, wręcz uniemożliwia Sądowi weryfikację takiej decyzji. Biorąc również pod uwagę to, że decyzja taka może być podjęta w każdym czasie lub niezwłocznie, utrudnione jest kontrolowanie jej co do zgodności z przepisami prawa procesowego. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza postępowanie dowodowe uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przy takim brzmieniu art. 31a ust. 1 ustawy o PSP także samo uzasadnienie odwołania funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, może być w zasadzie bardzo lakoniczne. Brak przesłanek określających możliwość odwołania ze stanowiska wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej swoją decyzję o odwołaniu P. G. ze stanowiska Komendanta Miejskiego PSP w K. uzasadnił nieprzydatnością funkcjonariusza do piastowania tego stanowiska. Odmiennie niż organ I instancji, Komendant Główny nie podawał tu szczegółowo przyczyn takiej oceny. Uzasadnienie decyzji w tego rodzaju sprawach może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, albowiem te, jak trafnie zauważa organ II instancji, służą zupełnie innym celom. Uzasadnienie może być, najogólniej rzecz ujmując, wyrazem braku zaufania do osoby pełniącej funkcję na danym stanowisku. Ustawodawca, wprowadzając przepis art. 31a ust. 1 ustawy o PSP i jednocześnie poddając kontroli sądowej decyzje podejmowane w tego rodzaju sprawach, pozostawił Sądowi możliwość oceny decyzji pod względem formalnym. Decyzje podejmowane na podstawie art. 31a ust. 1 przedmiotowej ustawy, wymagają zachowania trybu konsultacji przez właściwy organ z miejscowym starostą. Wymóg wynikający z treści art. 13 ust. 3 ustawy o PSP został w niniejszej sprawie zachowany. Dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia starosty jest pozytywna czy negatywna. Opinia taka może wpłynąć na podejmowaną przez organ decyzję, ale nie może determinować woli organu, któremu przysługuje prawo decydowania. Reasumując, w zakresie odwołania ze stanowiska Komendanta, decyzja została podjęta w sposób prawidłowy i została przez organ II instancji uzasadniona w sposób wystarczający dla potrzeb niniejszej sprawy. Decyzja taka jest zgodna z praktyką orzeczniczą sądów administracyjnych, a także z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 959/06). Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące niezgodnego z zasadami proceduralnymi rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Komendant Główny, poprzestając na wskazaniu jako przyczyny odwołania - nieprzydatność funkcjonariusza na stanowisku Komendanta Miejskiego PSP, nie musiał szczegółowo uzasadniać tej przyczyny, z powodów, które wykazano wyżej. Zbędne było prowadzenie postępowanie dowodowego w zakresie proponowanym przez skarżącego. Wystarczającym uzasadnieniem odwołania może być subiektywna ocena organu i dlatego dalsze postępowanie mające szczegółowo wykazać przyczyny tej oceny, w niniejszym postępowaniu nie jest konieczne. Także chybione są zarzuty skargi odnoszące się do przeniesienia skarżącego na okres 6 miesięcy do dyspozycji. Organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły przyczyny takiej decyzji. Wskazano tu na niemożność natychmiastowego objęcia przez skarżącego stanowiska Dowódcy JRG w K. Również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadnione przez organ potrzebą zapewnienia jednoosobowego dowodzenia, jest w pełni przekonywujące i w ocenie Sądu nie nosi znamion dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione i w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.