II SA/Wa 2271/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...]utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]odmawiającą przyznania K.K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: K. K.wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. wystąpił o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wicedyrektor Departamentu [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania K. K. wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia 18 lipca 2006 r. K.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia[...]października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnia następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ nie stwierdził zaistnienia jednej z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy bowiem nie wynikały szczególne okoliczności, na skutek których K. K. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Z przebiegu ubezpieczenia wynikało, że wnioskodawca udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 24 lata, 9 miesięcy i 2 dni. Jednak w ubezpieczeniu K. K. występowały przerwy od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] grudnia 1995 r. Ponadto ostatnio udowodniony przez zainteresowanego okres ubezpieczenia przypadał na dzień[...] września 1997 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy została orzeczona od dnia [...] marca 2004 r., tj. po upływie 6 lat, 6 miesięcy i 17 dni od ustania zatrudnienia. W wykazanych okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia ustawowego. Ponadto organ ustalił, że od dnia [...] stycznia 2000 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skala bezrobocia w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (okolice W.) była duża i w tym okresie występowały trudności w znalezieniu pracy, jednakże organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Ponadto z pisma skarżącego z dnia 23 lipca 2006 r. wynikało, że w ww. okresach pracował on dorywczo bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania z tego tytułu należnych składek. Organ podniósł, że szczególne okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, muszą być niezależne od ubezpieczonego. Brak zaś dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania pracy było wynikiem powstania okoliczności, które skarżący sam kształtował. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie mógł być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od woli wnioskodawcy. Obecna niemożność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia z powodu całkowitej niezdolności do pracy oraz podnoszone przez niego trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Organ podkreślił, że świadczenie z przepisu art. 83 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący powołał się na bardzo trudną sytuację materialną w jakiej się znalazł. Poniósł, że z powodu stanu zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Zamieszkuje wraz z żoną, córką i dwoma małoletnimi wnukami. Dochód uzyskuje jedynie córka w wysokości [...] zł z tytułu zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku. Nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji K. K. podał, że wykonywał zawód kierowcy. W latach [...] przez 15 miesięcy prowadził działalność gospodarczą. W powodzi 1997 r. utracił dokumenty potwierdzające opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za ww. okres. Obecnie okres ten jest przez ZUS traktowany jako okres bez opłacania wymaganych składek. Chorować zaczął już w 1994 r. i od tego czasu pojawiły się trudności w uzyskaniu pracy. W 1996 r. znalazł pracę, lecz po 4 miesiącach zatrudnienia pracodawca zbankrutował. Następnie w lipcu 2002 r. został przez orzecznika ZUS uznany za częściowo niezdolnego do pracy i w realiach ogólnego bezrobocia, mógł podjąć tylko mało opłacaną pracę dorywczą. Powyższe, zdaniem strony, wskazuje na wystąpienie szczególnych okoliczności stojących na przeszkodzie w nabyciu uprawnień do renty w trybie ustawowym. Wskazał też, że ZUS w W. nie zaliczył mu do uprawnień rentowych 2 lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że skarżący pozostawał bez ubezpieczenia już w czasie, gdy w kraju nie występowały trudności na rynku pracy. Zaś za okres prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1992 – 1993 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych żadnej wpłaty nie zarejestrował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku w wysokości określonej tym przepisem, o ile wnioskodawca spełni łącznie zawarte w nim warunki. Zgodnie z art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. zaś stanowi, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 (który brzmi: Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1). W świetle powołanych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej, do którego mają zastosowanie ogólne reguły dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych. Należy w tym miejscu wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Przepis art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwości do rozstrzygania określonej kategorii spraw (właściwości rzeczowej). Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 K.p.a. W niniejszej sprawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2006 r., odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, została podpisana przez E. N.- Wicedyrektora Departamentu [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z materiału dokumentacyjnego wynika natomiast, że wymieniony pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Prezesa tej instytucji. Upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku udzielił ww. bowiem nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lecz działający z jego upoważnienia Członek Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - [...]. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny (w szczególności dyspozycję art. 268a K.p.a.) należy stwierdzić, że upoważnienie pracownika do załatwienia w imieniu organu administracji publicznej - Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spraw z zakresu przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, przysługuje tylko i wyłącznie temu organowi. Bezprawnym zatem było udzielenia przedmiotowego upoważnienia przez Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podstawy prawnej do tego rodzaju działania nie może stanowić pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 (mylnie wskazano ust. 6 pkt 6) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Członkowi Zarządu [...] upoważniające do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2015/06 (niepublikowanym) stwierdził, że ustawodawca w art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącym podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu ZUS, nie przyznał Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej uprawnienia do uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania decyzji, w sposób odmienny, niż określa to art. 268a K.p.a. Nie można wobec powyższego uznać, że prawidłowe jest upoważnienie udzielone pracownikowi przez Członka Zarządu ZUS, na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 i 2 statutu. Jest niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Z tego względu przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie mogą znaleźć zastosowania w zakresie udzielania upoważnień do podejmowania decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd. W związku z powyższym należy stwierdzić, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...]października 2006 r. rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.