II SA/Wa 2279/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 13 ust. 6 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. B. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, odmówił wymienionemu żołnierzowi wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. zarzucił, iż została ona wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albowiem katalog sytuacji, w których zaprzestaje się wypłacania świadczenia mieszkaniowego, zawarty jest w art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stanowiącym, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca kalendarzowego na poprzedni miesiąc, począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie, chyba że wcześniej nastąpiła zmiana jego uprawnień, lub żołnierz zawodowy skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Oświadczył w związku z tym, że od chwili złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i wypłaty należności za okres od [...].09.2013 r. – [...].12.2013 r. do dnia [...].07.2014 r. nie zmienił garnizonu, w którym wykonuje obowiązki służbowe, nie zmieniły się jego uprawnienia w zakresie przyznania świadczenia mieszkaniowego oraz nie skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Odwołujący podniósł również, że gdyby intencją ustawodawcy było pozbawienie żołnierzy zawodowych wyznaczonych do służby poza granicami państwa uprawnień wynikających z art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych), to w art. 24 ust. 8 pkt 4 tej ustawy i w § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 84, poz. 1237 ze zm.), obok wyłączonego art. 68 ust. 1 i 2, znalazłby się również art. 69. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że K. B. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo żołnierza do zakwaterowania jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkaniowego, 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Podniósł, że w/w ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o własności rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ stwierdził, iż podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) stanowiący, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może zatem wypłacić świadczenia mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa kompetencje do realizacji ich uprawnień mieszkaniowych ustawodawca przyznał innym organom określonym w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego organ I instancji błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej (...). Z przepisu tego wynika m.in. możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Jego zasady określono w § 13 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, z którego wynika, iż jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa, tj. Departament Administracyjny MON. W ocenie organu art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej (...) stanowi lex specialis wobec zapisu art. 69 tej ustawy, natomiast zbieg uprawnień z ustawy o służbie wojskowej (...) i z ustawy o zakwaterowaniu (...) winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, gdyż nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień z rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy o służbie wojskowej, tj. § 29 ust. 1 cyt. rozporządzenia, nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Organ stwierdził, że K. B. na okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2014 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie na terenie RP, ponadto w czasie pełnienia tej służby otrzymywał świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajmu i utrzymania mieszkania. Przychylenie się do wniosku strony prowadziłoby do korzystania przez nią równolegle z dwóch form realizacji prawa do zakwaterowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie ustalił termin, od którego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ponadto organ ten w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe od [...] września 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., czym rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu (...). Stąd też uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Ponadto w ocenie Prezesa WAM, zaskarżona decyzja rażąco narusza również interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy uprawnionych tylko do jednej formy realizacji przysługującego im prawa. Powyższa okoliczność wyłącza więc zakaz reformationis in peius określony w art. 139 Kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. wniósł o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji, zasądzenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].01.2014 r. do [...].07.2014 r. w wysokości 6300 zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wymienionym decyzjom zarzucił naruszenie: 1) art. 32 Konstytucji RP, 2) art. 69 i art. 24 ust. 8 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, 3) art. 21 i art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, 4) art. 139 Kpa. W uzasadnieniu podał, że z dniem [...] sierpnia 2013 r. jako żołnierz służby stałej, rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., został wyznaczony na stanowisko poza granicami kraju w m. [...] ([...]). Natomiast w dniu [...] września 2013 r., po telefonicznych zapewnieniach ze strony Oddziału Regionalnego WAM w [...], że po przekazaniu zajmowanej kwatery do Agencji świadczenie mieszkaniowe będzie wypłacane, przekazał zajmowaną kwaterę w [...] przy ul. [...] do WAM w [...]. Świadczenie mieszkaniowe za okres od [...].09.2013 r. do [...].12.2013 r. w kwocie 3480 zł zostało przekazane na jego konto w styczniu 2014 r. Skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu, iż w jego przypadku nie zaistniała żadna ustawowa przesłanka do wstrzymania wypłaty świadczenia, powołując się na wskazane w odwołaniu przepisy prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP skarżący wskazał, że organu wybiórczo pozbawia prawa do świadczenia mieszkaniowego żołnierzy wyznaczonych do służby poza granicami państwa. Ponadto w ocenie skarżącego wydana przez Prezesa WAM decyzja narusza art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo albo rażąco narusza interes społeczny. Skarżący stwierdził, że w jego sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do wydania niekorzystnej dla niego decyzji, biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii wykładni rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższego kryterium zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż te, na które powołuje się skarżący. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w miesiącu styczniu 2014 r. dokonał materialno-technicznej czynności wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres od [...] września 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Tym samym uznał, że takie świadczenie skarżącemu, wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza granicami państwa, przysługuje. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. w/w organ odmówił K. B. wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Z kolei Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaskarżoną decyzją wydaną w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że K. B. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa. Podkreślenia wymaga okoliczność, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt IV SA 368/95 (Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 Kpa sformułowania >>w tym zakresie<< wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i zauważa, że zaskarżona decyzja spełnia kryteria orzekania przez organ odwoławczy w zakresie szerszym, niż wyznaczony rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jako naruszająca przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa in principio, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja Prezesa WAM z dnia [...] października 2014 r. narusza również przepis art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób wyczerpujący, w czym upatruje "rażące naruszenie prawa". Wymogu tego nie spełnia stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zarówno prawo – przepisy o zakwaterowaniu (...), regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju (...)." Wynika ono bowiem z dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa, zaś rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury ma miejsce wtedy, gdy rażąco naruszono przepis nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Również stwierdzenie, ze decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W tej sytuacji przedwczesne byłoby zdaniem Sądu odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.