II SA/Wa 228/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2014 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przedmiotowe świadczenie nie może być wnioskodawcy przyznane, bowiem nie spełnił on dwóch przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie wykazał szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W toku postępowania ustalił, że orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. lekarz orzecznik ZUS uznał Z.K. za osobę częściowo niezdolną do pracy od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., natomiast Zastępca Głównego Lekarza Orzecznika ZUS w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdził, że dokumentacja medyczna dołączona przez stronę do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi nowych okoliczności. W ocenie organu skoro wnioskodawca nie jest całkowicie niezdolny do pracy, to świadczenie, o które się ubiega, nie może zostać mu przyznane. Fundamentalną bowiem zasadą przyznawania świadczeń jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej działalności. Ponadto wskazał, że w ciągu 58 lat życia Z.K. udokumentował 21 lat, 2 miesiące i 27 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, przesuniętym o okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pacy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udowodnił tylko 1 rok, 10 miesięcy i 19 dni. Natomiast od dnia [...] września 2006 r. do chwili obecnej nie wykonuje zatrudnienia lub innej działalności podlegającej opłacaniu składek. We wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W tej sytuacji Z.K. nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Organ zaznaczył, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Dotychczasowy zatem okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika i tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiały okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia może skutkować jego przyznaniem. Choć przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia jego otrzymania od czasu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia to przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności wyjątkowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą podstawą do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. zakwestionował decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. uznając ją za krzywdzącą. Wnoszący skargę wskazał, że był osobą ubezpieczoną od 1991 r. do 2005 r. Nie mógł podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia (jako honorowy dawca krwi został zakażony [...]). Ponadto ma problemy z sercem, nadciśnieniem, płucami i żołądkiem. Obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że skarżący jest jedynie częściowo niezdolny do pracy. Niezależnie od tego jak w związku z tym postrzega swoje możliwości na rynku pracy, nie jest całkowicie niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia. Wskazał, że organ nie ma żadnej możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku osobie, która nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i nie osiągnęła wieku emerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia jest uzależnione od łącznego spełnienia wszystkich wyżej wskazanych przesłanek. W myśl przepisu art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie powyższego świadczenia, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy. Nie wszystkie bowiem okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, należycie rozważono. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie podjął wystarczających działań w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącego, a także nie wyjaśnił dostatecznie, czy po stronie skarżącego nie zaistniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wydając zaskarżoną decyzję błędnie oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2014 r., zgodnie z którym Z.K. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. Powyższe orzeczenie zostało wydane przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku i nie można przyjąć, aby określało ono jego aktualny stan zdrowia. Obowiązkiem organu, zwłaszcza w sytuacji wskazywanej przez Z.K. ciężkiej sytuacji zdrowotnej, było skierowanie go do lekarza orzecznika ZUS, który w trybie do tego przewidzianym, powinien ocenić stopień jego niezdolności do pracy, aktualny na dzień orzekania. W tej sytuacji za ocenę stopnia niezdolności do pracy nie można było uznać lakonicznej adnotacji Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzającej, że dokumentacja medyczna dołączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi nowych okoliczności. Tryb wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy reguluje wskazana powyżej ustawa o emeryturach i rentach z FUS oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2711 ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na wniosek właściwej komórki organizacyjnej oddziału Zakładu – w sprawach świadczeń wypłacanych przez Zakład lub na wniosek innych podmiotów – w sprawach należących do ich właściwości (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Działa zatem na zlecenie organu uprawnionego do rozstrzygania w konkretnych indywidualnych sprawach. Lekarz orzecznik wydaje orzeczenie na podstawie bezpośredniego badania osoby ubiegającej się o świadczenie i posiadanej dokumentacji lub na podstawie samej dokumentacji, jeśli jest ona wystarczająca do jego wydania (§ 4 tego rozporządzenia). Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (art. 14 ust. 2a ustawy). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3). Tak więc, wskazywane w trakcie postępowania administracyjnego przez Z.K. problemy zdrowotne powinny być przedmiotem oceny lekarza orzecznika ZUS w trybie określonym w art. 14 tej ustawy, nie zaś w formie niepodlegającej weryfikacji opinii, tym bardziej, że od ostatnio wydanego orzeczenia w przedmiocie zdolności skarżącego do pracy do momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku minęło ponad 5 miesięcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazywał na pogarszający się wciąż (od momentu zakażenia) stan zdrowia oraz inne schorzenia ([...]), które uniemożliwiały mu podjęcie zatrudnienia. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu Wydział III z dnia [...] sierpnia 2004 r., sygn. akt [...], stwierdzone u skarżącego schorzenie oraz jego stopień zaawansowania świadczy o progresywnym charakterze choroby. Podnieść należy, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Reasumując, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić poczynione przez Sąd rozważania i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), uzupełniając go o aktualne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, wydane w trybie art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. ----------------------- 3