II SA/Wa 2282/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił C.Ł. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni [...] lat życia wnioskodawca udokumentował tylko 6 lat, 3 miesiące i 2 dni okresu ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zainteresowany nie udokumentował żadnego z tych okresów. W latach 1970-1971, 1971-1973 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Podniesiono też, że z dniem [...] lutego 1974 r. C.Ł. zaprzestał zatrudnienia i do osiągnięcia wieku emerytalnego 65 lat w dniu [...] marca 2011 r., czyli przez ponad 37 lat, nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem we wskazanych przerwach w zatrudnieniu nie orzeczono wobec strony całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały w tym czasie przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zaznaczono również, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna strony. Organ zaznaczył, że wykazany w postępowaniu dochód, przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby zainteresowany pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z powyższym, zdaniem Prezesa ZUS, brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy C.Ł. podniósł, że nie ma żadnych środków utrzymania, nie korzystał z żadnych świadczeń z opieki społecznej. Natomiast z uwagi na wiek i stan zdrowia nie może podjąć pracy. Wskazał również, że po urazie kręgosłupa, którego doznał w trakcie odbywania służby wojskowej w lipcu 1966 r., uznano go za niezdolnego do służby i przyznano kategorię "E" z uzasadnieniem, iż dotyczy ona [...]. Natomiast komisja wojskowa w czasie poboru uznała go za w pełni zdolnego do służby. C.Ł. stwierdził, że od 2000 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, jednak nie zaproponowano mu żadnego zatrudnienia. Zaznaczył, że ubiegał się o pracę, ale odmawiano mu zatrudnienia ze względu na niską grupę inwalidzką. Zaznaczył przy tym, że zajmował się zbieraniem złomu i makulatury, natomiast pozostawał i pozostaje na utrzymaniu żony. Obecnie z uwagi na wiek i pogarszający się stan zdrowia nie ma nawet środków na lekarstwa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnoszący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przy rozpatrywaniu tego rodzaju spraw bierze się pod uwagę udokumentowany staż ubezpieczeniowy (składkowy i nieskładkowy), który powinien obejmować znaczący okres. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes ZUS stwierdził, że niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w konsekwencji naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 65 lat życia, tj. na datę osiągnięcia wieku emerytalnego, wnioskujący udokumentował staż pracy wynoszący 6 lat, 3 miesiące i 2 dni okresów składkowych. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – strona nie udowodniła żadnego z tych okresów. Zaznaczono, również że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Jednak z przedłożonej dokumentacji wynika, iż w okresach: od dnia [...] kwietnia 1970 r. do dnia [...] października 1971 r., od dnia [...] listopada 1971 r. do dnia [...] marca 1973 r. i od dnia [...] lutego 1974 r. do dnia [...] marca 2011 r., czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego, C.Ł. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. Zdaniem organu, analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionych okresach nie była wobec strony orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśniono również, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono częściową niezdolność do pracy, zatem podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy schorzenia jedynie ograniczały, a nie uniemożliwiały całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto z akt sprawy wynika, że na łączny miesięczny dochód w dwuosobowej rodzinie składa się emerytura żony w kwocie 1751,82 zł brutto. Tak więc na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 875,91 zł brutto, co nie pozwala na uznanie, że strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem posiadane środki utrzymania należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł. Wykazany dochód może – zdaniem Prezesa ZUS – nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję C.Ł. podniósł, że nie korzysta z żadnych świadczeń socjalnych i opiekuńczych oraz jest na utrzymaniu małżonki od wielu lat. Obecnie rozpoznano u niego chorobę [...]. Skarżący stwierdził, że uraz kręgosłupa, którego doznał w trakcie służby wojskowej w lipcu 1966 r., zaważył na całym jego życiu. W jego następstwie uznano go bowiem za całkowicie niezdolnego do służby i przyznano kategorię "E", ze stwierdzeniem, że jest [...]. Wobec takiej treści znajdującej się w książeczce wojskowej oraz choroby kręgosłupa, skarżący nie mógł podjąć pracy. C.Ł. zaznaczył także, że przed rozpoczęciem służby wojskowej pracował zawodowo, a zakład pracy nie miał zastrzeżeń do wykonywanych przez niego zadań. Również komisja poborowa uznała go za zdrowego i poczytalnego oraz przyznała najwyższą kategorię "A". wyjaśnił również, że przez wiele lat pracował "na czarno", trudnił się również zbieraniem złomu i makulatury. Od 2000 r. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jednak nie zaproponowano mu żadnego zatrudnienia. Starał się o rentę, jednak stwierdzono, że posiadane schorzenia powodują ograniczenie funkcji organizmu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wobec czego wydano decyzję o możliwości pracy w warunkach pracy chronionej. W owym czasie przeszedł [...] oraz wzmógł się ból kręgosłupa. Obecnie jego stan zdrowia pogarsza się, zatem nie jest zdolny do pracy i gdyby nie małżonka, byłby bezdomny. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w podjętych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł stanowić podstawy przyznania C.Ł. świadczenia w drodze wyjątku. Ze sprawy wynika bowiem, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania i to ona determinuje podjęte w niej rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajduje się dokument podpisany przez Kierownika Centrum Obsługi Świadczeń Wyjątkowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, że emerytura żony skarżącego wynosi 1751,82 zł brutto. Natomiast w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] lutego 2013 r. sam skarżący podał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z żoną. Łączny miesięczny dochód w gospodarstwie domowym wynosi zatem 1751,82 zł, zaś na osobę w rodzinie przypada kwota 875,91 zł brutto i jest to kwota, która przekracza wysokość najniższej emerytury. Zgodnie bowiem z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. z 2013 r., poz. 95), wydanym na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, od dnia 1 marca 2013 r. kwota najniższej emerytury i renty wynosi 831,15 zł. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji powyższa kwota najniższej emerytury i renty, jako obowiązująca, musiała więc stanowić punkt odniesienia i być kryterium dla ustalenia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Ustawodawca, określając wysokość najniższej emerytury i renty, wprowadza minimalną wartość świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, co w przypadku świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku stwarza po stronie Prezesa ZUS konieczność badania pod tymże kątem przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, wszak kryterium niezbędności musi być odnoszone do przysługującego wszystkim ubezpieczonym minimum środków utrzymania (kwota najniższej emerytury i renty). Zdaniem Sądu, ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, dokonywana przez pryzmat osiąganych dochodów w porównaniu z wysokością najniższej emerytury, jest najbardziej obiektywna. Za obiektywne kryterium oceny sytuacji materialnej nie można bowiem uznać wydatków strony, nawet zdeterminowanych najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Dochód rodziny C.Ł. z pewnością nie pozwala na zaspokojenie wszelkich jego potrzeb i potrzeb jego żony, jednak wskazuje na istnienie niezbędnych środków utrzymania. Niespełnienie przez skarżącego przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania wyłącza – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ww. ustawy – możliwość przyznania mu jakiegokolwiek świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądza też o treści rozstrzygnięcia, bez potrzeby ustosunkowywania się do pozostałych warunków, jakie wynikają z treści tego przepisu. W takiej bowiem sytuacji istota sprawy tkwi jedynie w niezaistnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania i nie mają wówczas znaczenia prawnego rozważania na temat oceny przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których zainteresowany nie wypracował wymaganego ustawą stażu ubezpieczeniowego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, jednak w takim stanie rzeczy wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.