II SA/Wa 2285/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj (spraw.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowego uposażenia rocznego za 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dowódca JW [...] w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), odmówił przyznania J. M. dodatkowego uposażenia rocznego za 2011 r. W uzasadnieniu podał, że na podstawie meldunków Zastępcy Dowódcy została stwierdzona nieobecność skarżącego w służbie w dniach [...], [...], [...], [...] listopada 2011 r. i w trakcie przeprowadzonego postępowania pod kątem ustalenia, czy była to nieobecność nieusprawiedliwiona żołnierz podał, iż w dniu [...] listopada 2011 r. nieobecność w służbie była spowodowana wyjazdem służbowym do W. Jednakże polecenie skierowania żołnierza w podróż służbową wydaje Dowódca Jednostki Wojskowej w rozkazie dziennym, gdzie określa podstawę skierowania żołnierza w podróż służbową, datę, miejsce oraz cel podróży, a skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, z którego wynikałaby konieczność wyjazdu w podróż służbową oraz nie poinformował Dowódcy o planowanym wyjeździe, ani tym bardziej nie dopełnił wymaganych formalności, tj. podanie propozycji punktu do rozkazu dziennego i zapotrzebowanie polecenia wyjazdu służbowego. Zatem decyzję o swoim wyjeździe podjął samodzielnie, bez żadnej podstawy wyjazdu oraz bez poinformowania swojego przełożonego. Ponadto wezwano go do przedłożenia dokumentu, z którego wynikała potrzeba udania się w podróż służbową i wymieniony nie przedłożył takiego dokumentu. Wobec powyższego jego nieobecność w służbie w dniu [...] listopada 2011 r. należało uznać za nieusprawiedliwioną. Również za nieobecność w służbie w dniach [...], [...], [...] listopada 2011 r. nie przedstawił żadnego usprawiedliwienia, jak i nie skorzystał z możliwości końcowego zapoznania się z dokumentami sprawy. Stąd też powyższe nieobecności uznane zostały jako nieusprawiedliwione. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy, dodatkowe uposażenie roczne nie przysługuje w przypadku nieobecności żołnierza w służbie przez okres dłuższy niż dwa dni robocze w ciągu roku, która to nieobecność nie została usprawiedliwiona i wobec stwierdzonych czterech nieusprawiedliwionych dni nieobecności, należało rozstrzygnąć jak w sentencji. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r. do Dowódcy Wojsk Lądowych skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu podał, że [...] oraz [...] listopada 2011 r. załatwiał sprawy w Sądzie Rejonowym w [...] i o obowiązku obecności w Sądzie powiadomił Dowódcę macierzystej jednostki osobiście lub telefonicznie najpóźniej dzień przed wyznaczonym terminem, na co otrzymał ustną zgodę bezpośredniego przełożonego. Stąd też bezpodstawne jest twierdzenie organu o jego nieusprawiedliwionej nieobecności w tych dniach w służbie. Natomiast w dniu [...] listopada 2011 r. na godz. 11:30 został pisemnie wezwany do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawę w Sądzie Rejonowym w [...], zaś w dniu [...] listopada 2011 r. miał wyznaczony termin rozmowy służbowej w [...] MON, który został ustalony podczas rozmowy telefonicznej w godzinach porannych w dniu [...] listopada 2011 r. Wobec powyższego o powyższych przedsięwzięciach zamierzał zawiadomić Dowódcę, jednak adiutant poinformował go, że jest on w podróży służbowej, zaś pełniący obowiązki dowódcy pułku wyszedł do lekarza i nie jest mu wiadomo, kto pełni obowiązki dowódcy jednostki wojskowej. Podobnej odpowiedzi udzielono mu w sekcji personalnej oraz w sekcji operacyjnej. Stąd też brak dowodzenia w dniu [...] listopada 2011 r. spowodował, że o przyczynach swej nieobecności w tych dniach poinformował on jedynie personel medyczny. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie o samowolnym opuszczeniu miejsca pełnienia służby, bowiem o swojej nieobecności w tych dniach nie miał kogo powiadomić. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – wskazał na treść art. 83 ust. 4 pkt 1 ustawy, konstatując że załatwienie spraw w sądzie nie jest okolicznością uniemożliwiającą stawienie się do służby i na tę okoliczność żołnierz winien zwrócić się do przełożonego o udzielenie urlopu lub dnia wolnego, zaś jeśli chodzi o wyjazd do W., to nie uzyskał on również zgody przełożonego, a w konsekwencji skierowania do odbycia podróży w dniu [...] listopada 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu – podał, że zgodę na nieobecność w służbie uzyskał od oficera pełniącego obowiązki Dowódcy i wcześniej już, na tej samej zasadzie, załatwiał podobne sprawy sądowe, zaś organ drugiej instancji nie odniósł się do przedstawionych przez niego zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1190/12, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przesądził, iż nieobecność skarżącego w służbie w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. należało uznać za nieusprawiedliwioną. Co zaś się tyczy kwestii nieobecności strony w służbie w dniach [...] i [...] listopada 2011 r., to uznał, że wymaga ona szczegółowego wyjaśnienia. Rozpoznając sprawę ponownie Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż został dopuszczony dowód z przesłuchania świadka [...] J. P., który w dniach [...] listopada 2011 r. pełnił obowiązki dowódcy JW, w której służył skarżący. Z zeznań tych, które organ uznał za wiarygodne, wynikało zaś, iż strona nie informowała przełożonego o zamiarze wyjazdu w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. Co się tyczy nieobecności w dniach [...] i [...] listopada 2011 r., to organ wskazał, że ta materia została prawomocnie przesądzona przez Sąd administracyjny rozpoznający już niniejszą sprawę. Powyższe doprowadziło organ do konkluzji, że strona nie dopełniła obowiązku, o jakim mowa w art. 60 a ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a w rezultacie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, polegające na tym, że nie został poinformowany o terminie i miejscu przesłuchania świadka, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania. Podniósł też, iż zasadnym byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Nadto podtrzymał argumentację merytoryczną, jaką prezentował w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, motywując ten wniosek analogicznie, jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu, w świetle zarzutów skargi, sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Sposób w jaki powinno toczyć się postępowanie przed organem administracji ustawodawca określił w Rozdziale 2 K.p.a. Formułując treść art. 7 i art. 8 wyżej powołanej normy prawnej położył szczególny nacisk na obowiązek organu – dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób, który winien budzić zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Rozwinięcie powyższych wytycznych znalazło się m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie dowodowe powinien uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Nadto ustawodawca nałożył na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków (art. 79 § 1 K.p.a.). Powyższe przepisy, regulujące kwestię zbierania materiału dowodowego, w ocenie tutejszego Sądu, należy czytać łącznie. Tylko wtedy wyłoni się bowiem obraz ogólnej zasady, zgodnie z którą organ powinien badać wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, oraz czynić to w sposób umożliwiający całościowe wyjaśnienie sprawy. Prowadząc postępowanie dowodowe powinien zaś w sposób szczególnie wnikliwy czynić ustalenia w zakresie dotyczącym okoliczności spornych. Gdy się bowiem weźmie pod uwagę kwestię sprzeczności twierdzeń stron, czy świadków, szczególnego znaczenia nabiera oblig sformułowany w art. 79 § 1 K.p.a. Wiedząc o terminie i miejscu przesłuchania świadka, strona ma możliwość brania czynnego udziału w działaniach organu. W szczególności może zadawać pytania świadkowi dzięki czemu ma wpływ na zbieranie materiału dowodowego, stanowiącego dla organu podstawę do rozstrzygnięcia. Niedopełnienie przez organ obowiązkowi oznaczonemu w art. 79 § 1 K.p.a. należy więc traktować jako uchybienie rzutujące na wynik sprawy. Strona nie wiedząc o fakcie przesłuchania świadka, traci możliwość obrony swoich praw, jak i możliwość udowadniania własnych twierdzeń. W efekcie dochodzi więc do naruszenia zasady ogólnej, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe konkluzje znajdują potwierdzenie w ugruntowanym już od lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z 13 lutego 1986 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 2015/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 13), stwierdził, że: "zachowanie wymagań z art. 79 § 1 K.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest obowiązkowym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na wynik sprawy". W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 1985 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 1282/84, podając iż: "organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny". Z wyżej zaprezentowanymi tezami tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością sporną w sprawie było to, czy strona powiadomiła bezpośredniego przełożonego o niemożliwości stawienia się do służby w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. Z jednej bowiem strony dowódca JW [...] w B. dnia [...] grudnia 2011 r. zobowiązał żołnierza do złożenia dokumentów uzasadniających uznanie nieobecności za usprawiedliwione, co świadczyć może o tym, że nie wiedział on o planowanej absencji żołnierza. Z drugiej natomiast strony skarżący podnosił kategoryczne twierdzenie, że uczynił zadość wymogowi wynikającemu z art. 60 a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i powiadomił osobę pełniącą obowiązki dowódcy jednostki, w której służył, o planowanej nieobecności w służbie. Wyjaśniając powyższe rozbieżności organ powinien więc w sposób wyjątkowo dokładny stosować się do wymogów przepisów prawa procesowego. Do takiej szczególnej wnikliwości organ powinien czuć się zobowiązany również z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając poprzednie rozstrzygnięcie nakazał organowi wyjaśnić sporne okoliczności z dochowaniem wyjątkowej staranności. Dopuszczając więc dowód z przesłuchania świadka (osoby pełniącej w spornym okresie obowiązki dowódcy jednostki, w której służyła strona), na okoliczność stanowiącą sedno sporu, w sposób szczególnie dokładny organ winien stosować się do normy art. 79 § 1 K.p.a. Biorąc bowiem pod uwagę to, że okoliczności, dla wyjaśnienia których organ postanowił przesłuchać świadka, są w sposób odmienny opisywane przez stronę, powiadomienie jej o czasie i miejscu przedmiotowej czynności jawi się jako nieodzowna przesłanka zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W świetle powyższego, a także wobec niekwestionowanego faktu, że organ nie powiadomił strony o miejscu i czasie przesłuchania świadka, uznać należało, iż skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Stwierdzone uchybienie, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, jawi się zaś jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mogło bowiem spowodować nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia konkluzji zawartych w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zgodny z wymogami prawa procesowego. Na marginesie wskazać zaś należało, że tutejszy Sąd nie mógł odnosić się do zarzutów skargi dotyczących materii nieobecności żołnierza w służbie w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. W myśl bowiem art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Nadto zgodnie z art. 153 powyższej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie tej sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wobec zaś faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1190/12, przesądził, iż nieobecność strony w służbie w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. była nieusprawiedliwiona, tutejszy Sąd, jak też organ, będąc związany tym poglądem, nie miał uprawnień do dalszego wyjaśniania tej kwestii. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.